流域综合治理顶层设计分析

闫 姗

（1.中交生态环保投资有限公司，北京 100013；2.中交汾河投资控股有限公司，山西 太原 030002）

流域广义上是指以分水岭为界限的一个由河流、湖泊或海洋等水系所覆盖的区域，以及由该水系构成的集水区。流域是由山水林田湖草等构成的生命共同体，涉及到全流域自然与人文各要素，通过系统修复、综合治理，持续提供着优质生态产品，是生态文明建设不可或缺的组成部分。

1 顶层设计的必要性

流域综合治理属跨行业、多维度的系统工作，囊括了水利水务、水质改善、园林景观、生态修复、智慧管理以及绿色经济等方向，其成败归根到底取决于区域流域经济结构和经济发展方式，长效在于积极吸纳和集聚横向流域各要素和纵向沿线资源，关系到生态、社会、经济等多方面效益。

鉴于流域综合治理的复杂性、长期性、系统性，短期内生态环境质量难以根本改善，社会效益和经济价值有待逐步释放，需以流域为单元、多规合一，强化顶层设计，涉及到技术体系、商业模式、实施方案、保障措施等多个方面，久久为功，才能确保一张蓝图干到底。

2 建立集成的技术体系

流域是以河流、水系为中心，由多网络分水线包围区域，是从源头到河口的系统、整体、独立的自然区域，范围广、要素多，是一种独特的资源集成系统[1]。统筹考虑流域的上下游、左右岸、干支流及岸上岸下的各元素，以流域资源可持续利用、生态环境提升和社会经济协调发展为目标，从水安全、水资源、水环境、水生态、水景观、水文化、水管理、水经济等方面着手，统筹兼顾、整体施策、多措并举，打造人与水和谐相处的宜居宜业环境。详见图1。

坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，通过系统治理，提升河道水质，提高防洪排涝能力，优化水资源配置，修复滨水生态系统，恢复河道生态功能，打造休闲绿廊，融入悠久历史文化，提升居民生活品质，构建区域流域一体化的生态环境保护格局和科学合理的生态空间布局，优化区域流域产业结构布局，促进地方经济发展。

图1 流域综合治理技术体系

3 构建最优的商业模式

流域生态修复与保护工作属于公益服务类范畴，是民生优先领域，从生态系统整体性和流域系统性考虑，流域综合治理还涉及到区域经济、社会人文等多变量，并非全部的资源都为政府所掌握，往往需要政府提供支持性政策，引入专业企业参与合作，导入适当的商业模式，对资源进行最优配置，实现区域流域价值最大化。当前，流域综合治理主要有设计-采购-施工总承包（EngineeringProcurementConstruction，EPC）、政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）、跨区域组建流域投资公司等类型的商业模式。

3.1 EPC总承包模式

EPC总承包模式[2]应用在已立项项目实施阶段，包括项目的具体设计、专业设备和材料的采购、土建施工、设备安装及调试、工程建设、技术培训等内容，有些可能还涉及到建设项目的前期策划。治理方（政府或投资方）资金到位后，多采用EPC模式实施河道治理具体工程，单个项目体量不大、周期短，如杭州市江干区丁兰综合治水示范区项目[3]、鄂北调水项目[4]等。

3.2 PPP模式

PPP模式是公共服务供给机制的重大创新，应用在项目的规划和（预）可研已获批准、已正式立项阶段，运用BOT、DBOT、TOT、TBT等方式，将融资平台公司存量基础设施与公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，包括项目的设计、建设、运营、移交及存量项目的转让等内容。采用PPP模式的项目，需要按照财政部、发改委等有关部门政策要求，合法合规实施，合作期限一般为10～30年，如国内首个城市水环境PPP项目——南宁那考河流域治理[5]、贵阳南明河水环境综合整治项目[6]等。

3.3 流域投资公司模式

流域投资公司模式是近年以永定河流域为代表的“投资主体一体化带动流域治理一体化”[7]创新模式，通过政府与市场有机结合、两手发力，致力于解决流域综合治理普遍存在的跨区域协调难、技术单一、资本不可持续、运营管理弱等问题。以流域为单位，引入战略投资方组建流域投资公司，创新体制机制，构建利益相关方交易结构，实现价值最大化。成立的流域投资公司永续经营，源源不断提供优质的生态产品，构建空间开发与资源环境承载能力相匹配的格局，促进流域可持续发展。目前，流域投资公司模式处于探索阶段，在永定河流域[8]、沱江流域成都段[9]、汾河流域等流域综合治理中正摸索推进。

4 制定可行的实施方案

实施方案与商业模式一脉相承，涉及到资金平衡方案（收支来源和方式）、融资方案（融资条件）、政策措施及资源匹配等要素，通过设计合规方案和操作路径，支撑技术体系和商业模式落地。

实施流域生态修复和保护工作，提供优质生态产品，属民生优先领域，无论是何种商业模式运作下，大部分来源于财政一般公共预算收入、土地出让收入、基础设施配套费收入等各级政府财政资金，也可采用其他资金来源渠道替代。经营类部分通过运营管理，实现资金自平衡。

融资方案是资金筹措的一部分，在积极申请中央及地方各专项奖补情况下，可寻求向金融机构申请项目中长期贷款，以政府资金作为还款来源，以应收账款作为质押担保，以此促进项目良性运行。

流域生态保护与修复工作在实施中，需要一系列政策支持，涉及到生态环保、流域相关法规条例，如《中华人民共和国水污染防治法》《水污染防治行动计划》《关于健全生态保护补偿机制的意见》等；支撑工作开展政策，如采用直接投资、投资补助、运营补贴等方式，规范支持政府和社会资本合作项目，鼓励通过政府购买服务等方式[10]。

政策释放资源价值。资源配置优先向流域倾斜，同等条件下，流域范围内的特色小镇建设、文化旅游、现代农业等环境友好型产业优先由流域治理方负责实施。另外，流域沿线地方政府可授予流域治理方产业招商职能，并支付一定的产业发展服务费等。

5 保障措施

5.1 建立流域管理协调机构

流域综合治理涉及到上下游、左右岸、干支流及岸上岸下空间格局，包括水、土、生物等资源类型的修复与开发，需各级政府、相关部门联合管理。以欧洲莱茵河为例，瑞士、法国、卢森堡、德国和荷兰五国在莱茵河治理初始阶段便联合成立了保护莱茵河国际委员会（ICPR）[11]，跨国管理和协调组织流域保护工作，并实施了一系列环境保护计划。

目前国内正在大力开展的“长江大保护”等流域综合治理工作，可参考ICPR模式，以河长制为抓手，组建流域管理协调机构，负责指导、协调、考核流域综合治理工作。永定河流域综合治理已先行先试，成立了部省协调领导小组和区域协调领导小组。

5.2 健全法规及政策体系

通过立法、制定政策和行政执法等手段，建立健全法规及政策体系，坚持依法推进流域生态保护与修复工作。依托上位规划、规范条例等，如《“十三五”重点流域水环境综合治理建设规划》《重点流域水污染防治规划（2016—2020年）》《长江经济带生态环境保护规划》等，完善流域上下游横向生态保护补偿机制，推进生态修复制度改革，充分发挥政府投资的引导带动作用，制定市场化运作的保障措施，逐步建立健全法规及政策体系。

6 结语

流域综合治理的成败，归根到底取决于区域流域经济结构和经济发展方式，短期内生态环境质量很难根本改善，应着力创新体制机制，提升环境与发展治理能力，科学合理构建流域空间布局，有序有度开发利用流域空间，有条件地建立资源环境承载能力监测预警机制。在工作开展中，强化执法督察、强化协调统筹、强化科技支撑、强化宣传引导，保障规划有序有效实施，早日恢复“清水绿岸、鱼翔浅底”的景象。