我国军民一体化创新体系概念、演进和举措研究——基于政策文本的量化分析

国家发展和改革委员会经济研究所（中国宏观经济研究院经济研究所） 成 卓

党的十九大是深入实施军民融合发展战略的新起点。构建装备建设的军民一体化创新体系本质上要求军民创新资源、创新能力、创新成果加快结合与互动，同时该体系是形成创新领域资源共享体系、军民科技协同创新体系、中国特色先进国防科技工业体系的基础支撑，是贯彻落实军民融合发展战略的必要条件。因此，新时期必须着力打造装备建设的军民一体化创新体系。

一、理解和把握我国军民一体化创新体系

（一）以系统论视角理解军民一体化创新体系

军民一体化创新体系主要指在军用和民用科技产业创新系统之间构建起一个双向开放、协同发展的系统，形成以强军富民为战略导向的一体化创新系统。该系统的内涵特征可以通过系统论的基本理论来理解。一是系统要素。系统要素指军用、民用科技产业创新主体及其两方面的创新资源。二是系统结构。系统结构使得系统要素通过一定连接达到耦合。当前我国尚未形成这种系统结构，迫切需要深化体制机制改革，形成军民高度协同的一体化结构。三是系统运行机制。系统运行机制指驱动系统机构运行的力量，主要包括市场机制和政府宏观管控机制。四是系统功能。军民一体化创新体系的功能是充分叠加军口和民口创新效率，最终提高国家创新资源的整体配置水平。五是系统环境，主要包括政策体制、市场和法律环境。图1为我国军民一体化创新体系主体框架。

（二）正确理解我国军民一体化创新体系的本质

表面上看，我国和西方发达国家的军民一体化创新体系具有某种一致性特征，即都是追求军用和民用创新成果顺畅的双向转移转化。但进一步考察我国和西方发达国家的创新主体发现，我国的创新主体很大程度上是在计划经济时代建立的，至今仍保持相对封闭的军口、民口国有企事业单位。从这个意义上来说，我国军民一体化创新体系与西方发达国家有本质区别。因此我国建设军民一体化创新体系，本质上是社会主义市场经济下的体制机制改革，需要改变目前军、民国有企事业单位相对封闭的体制机制。

二、我国军民一体化创新体系政策的演进阶段特征

一般地，政策导向是对经济发展阶段的反映。为克服军口数据无法获得的困难，本文系统研究了21世纪以来我国军民一体化创新体系相关政策的演进规律。判断政策演进阶段，既有利于判断军民一体化创新体系的客观发展阶段，又可以依托现阶段政策基础精准发力，为提出军民一体化创新体系构建思路提供有效支撑。

（一）方法设计——基于政策频数的量化分析

要落实一项军民一体化创新体系政策，不但需要党中央、国务院的顶层文件，而且需要军政各部门通力配合出台相关配套文件。因此，政策导向的变化更多地表现为某一类别政策文件频数的变化。基于以上考虑，本文通过研究各种类型政策的频数变动来总结政策导向变化规律。

1.政策类型

根据军民一体化创新体系的定义，本文将相关政策划分为四种类型。一是军民一体化创新体系顶层设计，具体表现为军民一体化创新体系相关建设的意见、决定、规划、计划、实施方案等总体安排。二是培育军民创新主体，具体表现为通过国有军工企业改制、民口企业市场准入等方式推动军口、民口创新主体自身发展并进入对方领域。三是调动军民创新资源，具体表现为推进军民技术、人才、资本等创新资源发展和相互转移转化。四是打造军民创新平台，主要指构建军民协同创新的信息交互、设备共享、技术研发转化等平台。

2.数据收集

依据上述政策分类，本研究通过党中央、国务院及各部门政府官方网站，收集了2000—2017年的军民一体化创新体系相关政策文本，共计119件。总体分布见表1。

表1 我国军民一体化创新体系政策类型和数量分布（2000—2017年）

经过初步统计，其中顶层设计类政策有32件，占全体政策的比重为27%；培育创新主体类政策有34件，占比28%；调动创新资源类政策有40件，占比34%；打造创新平台类政策有13件，占比11%，如图2所示。

创新平台、资源和主体等专项政策共87项。按照军民转化方向来划分，其中军民两用型政策18项，占专项政策比重为21%；军转民型政策25项，占比29%；民参军型政策44项，占比50%，如图3所示。

（二）演进阶段特征

图2 军民一体化创新体系相关政策总体频数分布

图3 军民一体化创新体系专项政策按军民转化方向的频数分布

通过观察2000—2017年我国军民一体化创新体系各类政策的频数变化，可大致将这18年来我国军民一体化创新体系政策导向划分为3个阶段，如图4所示。通过3个阶段的演进，军民一体化创新体系政策的内涵得到了极大的丰富。

1. 军民创新主体培育阶段(2000—2006年）

从图4可看出，在军民创新主体培育阶段(2000—2006年），军民创新主体培育的两个气泡最大，而上部其他气泡相对较小。这说明该阶段的政策重心在创新主体培育。

该阶段政策强调对军工企业、民营企业、科研院所等创新主体的支持。在军口创新主体方面，政策导向为帮助军工企业脱困，允许军工企业破产及部分划归地方普通民口企业。典型政策为2002年国务院批准《军工企业改革脱困方案》，以及2003年国务院、中央军事委员会批准核、船舶等工业能力结构调整方案和军工企业改革脱困补充方案。同时，政策导向还包括推进军工科研院所市场化改革，例如，2000年，国务院办公厅转发科学技术部等部门发布的《关于深化科研机构管理体制改革实施意见》，要求承担军事科研任务的科研机构要向企业化转制。在民口创新主体方面，主要是建立武器装备市场准入制度，设定一系列标准，规范和引导民口创新主体进入军品科研市场。典型政策为在此期间原国防科工委密集发布的“武器装备科研生产许可证”现场审查、专家管理、实施办法等相关规范性文件。

图4 2000—2017年我国军民一体化创新体系相关政策频数气泡图（气泡大小为政策频数大小）

2. 引导民口创新资源参军阶段（2007—2013年）

从图4可以看出，在引导民口创新资源参军阶段（2007—2013年），除了底部培育创新主体政策频数的两个气泡较大外，该阶段气泡图有两个明显变化：一是中部引导民口资本向军口投资气泡突出，为该阶段最大的气泡；二是其他创新资源类气泡较多。这说明该阶段的政策重心向创新资源引导转移，并着重引导民口创新资源参军。

该阶段强调引导民口资本、技术等创新资源向军口转移。第一，顶层设计文件突出强调了军民融合的大方向为“民参军”，例如，《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》指出，要“引导构建军民融合、寓军于民的国防科技创新体系”。又如，2010年，国务院、中央军委发布了《关于建立和完善军民结合寓军于民武器装备科研生产体系的若干意见》。第二，各部门加紧在创新资源调配上落实“民参军”。在引导民口资本向军口转移方面，2007年，原国防科工委发布《关于非公有制经济参与国防科技工业建设的指导意见》《非公有制经济参与国防科技工业建设指南》《关于深化国防科技工业投资体制改革的若干意见》《关于做好非公有制经济参与国防科技工业建设指导意见贯彻落实工作的通知》。2009年，国防科技工业局进一步提出《国防科技工业社会投资领域指导目录(放开类）》《国防科技工业社会投资项目核准和备案管理暂行办法》《非国有企业军工项目投资监管暂行办法》。2012年，国防科工局、原总装备部发布《鼓励和引导民间资本进入国防科技工业领域的实施意见》。在引导民口技术向军口转移方面，2007年，原国防科工委发布《关于进一步推进民用技术向军用转移的指导意见》。

3.全面推进军民创新系统双向开放阶段（2014—2017年）

从图4可以看出，军民创新系统双向开放阶段（2014—2017年）具有以下特征：一是军转民、民参军、军民两用这3种政策类型气泡大小大体相同；二是创新主体、创新资源、创新平台类都对应有气泡，而且气泡大小大致相同；三是顶部创新平台类政策频数气泡明显增多。这说明该阶段的政策重心为向创新体系整体的军民双向开放，而且平台类政策成为新趋势。

该阶段强调在更广范围、更高层次、更深程度上把军事创新体系纳入国家创新体系之中，实现两个体系相互兼容、同步发展。在新增的平台型政策方面，政策导向是建立军民信息共享平台、设备共享平台及军民融合科技产业基地。典型政策有2014年国务院发布的《国务院关于国家重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放的意见》，2014年工业和信息化部发布的《军民两用设备设施资源信息共享名录（航空工业）》，2015年工信部、国防科工局发布的《国家军民结合公共服务平台信息征集和发布管理暂行办法》。

（三）对我国构建军民一体化创新体系的启示

1. 顺势推进军民创新体系的双向开放

当前，我国政策导向已经处于推进军民创新系统双向开放阶段，在军民一体化创新体系各个领域均具有较好的政策基础。在培育军民创新主体方面，既培育军口创新主体，并推进军口创新主体在民口领域开展创新；又培育民口创新主体，并推进民口创新主体在军口领域开展创新。在调配军民创新资源方面，既鼓励军口技术、资本、人才向民用转移转化，又推进民用技术、资本、人才向军口转移转化。在建设运营军民融合创新平台方面，鼓励建设信息服务、技术服务、设备服务等各类军民双向使用的平台。因此，构建军民一体化创新体系必须依托现有军民创新系统双向开放的基础，加大推进力度，力争及早建立军民一体化创新体系。

2.着力搭建创新平台，打开军民一体化创新体系建设突破口

21世纪以来，随着政策的不断演进，我国制定了培育军民创新主体、调配创新资源等较为基础性的政策，随后开始涌现出为数不少的军民创新平台建设政策。军民创新平台可集成军工集团、高校科研院所、民营企业等创新主体，以及技术、资本、人才等创新资源，有助于形成军民融合创新的典型案例。因此，在国防采购、军民标准、国有企业改革、保密制度等大量机制体制改革难以快速完成的情况下，以创新平台搭建为着力点，进行局部先行先试，有助于在军民一体化创新体系构建上打开突破口。

3. 大力加强军口创新主体的基础性地位

从对创新主体培育的政策导向来看，2000年以来，我国一直在大力培育军民创新主体，但近一个阶段（2014—2017年）对军口创新主体培育的政策频数明显减小。应该看到，军工集团（包括军工科研院所）经过市场化改造和破产重组，创新活力已经大幅提高，但与军民一体化创新体系的基石地位要求相比仍有较大差距。军工集团“小而全”“大而全”的科研生产体系，以及国有资产管理改革不到位等特点，都使得难以与外部民口资源一起建立和市场接轨的体系集成、跨领域、深层次的广泛合作机制。因此，必须继续加强培育军口创新主体，使得其真正发挥创新体系中的基石作用。

三、构建军民一体化创新体系的重点举措

（一）分类推动不同领域的军民融合创新

对于核能等由军口创新主体主导的科技产业领域，建议着力推进军口创新主体开发民用技术产品和有效占领市场。对于卫星、通信等军口民口创新主体均有相当实力的领域，鼓励军民创新主体在业务、资本、人才等领域全方位、多角度合作，实现全价值链、全产业链有机融合。对于新材料等民口创新主体有较强实力的领域，建议发挥资本市场作用，推进军民创新主体资本融合。

（二）深化国有军工企业混合所有制改革

根据武器装备生产的涉密性、市场竞争性推进国有军工企业的混合所有制改革。合理设定国家特殊股管理制度，明确国家特殊管理股的合法地位，设定政府授权的国资监管机构为行权主体，同时对国家持股比例、适用范围、风险防范和投资者权益保护等做出限制性规定。建立民营资本公平竞争的环境，真正赋予民间资本国民待遇，使民间资本公平参与市场竞争、平等使用生产要素、获得产权保护、合理获取混改信息。

（三）打造军民协同创新平台和合作组织

加快培育一批重大军民两用技术创新研发平台，推进高等院校、科研院所合作，建设一批军民两用技术重点实验室、工程技术中心、制造业创新中心、产学研联合研究院、检验检测平台等创新平台载体。鼓励成立工业互联网、智能机器人、人工智能等军民两用技术创新联盟，探索应用网络信息技术管理和运作新模式，拓展创新集群的空间跨度。

（四）营造良好的军民协同创新环境

夯实武器装备研发决策与审查约束机制，加强研发项目立项决策和审查环节的约束机制设计，合理提高装备研发的要求，从源头推进装备研发单位广泛吸收社会高水平研发资源。改革完善装备科研准入机制，完善企业的进入和退出机制，保证军品科研市场内的规模经济效益和安全稳定供应。建立和完善国防科技自主创新奖励制度、税收优惠制度、研发投资便利化制度，引导大量民营企业进入装备研发领域。建立健全装备科研失败补偿机制和责任追究制度。