共建共治共享视角下优化城乡融合治理格局

唐琼

摘要：随着共建共治共享社会治理格局的推进，城乡分割阻碍制约城市农村协调发展的矛盾日益显现，如何推进城乡融合发展问题，是现实生活中亟待解决的难题。文章分析推进城乡融合发展中存在的思想障碍、二元体制、经济利益等问题，提出科学制定建设规划、破除二元体制障碍、创新改造治理手段等措施，全面推进城乡融合发展问题，加快新型城镇化建设。

关键词：改革开放;城乡融合发展;二元体制

中国共产党的成立，是开天辟地的大事。改革开放四十年以来，党中央毫不动摇坚持和发展中国特色社会主义，坚持以人民为中心的发展思想。中国特色社会主义进入了新时代，我国城乡发展迎来了新局面。打造共建共治共享的城乡融合新格局，关系到我国治理能力现代化水平的提升，关系到城乡居民的生活质量，关系到新型城镇化的协调推进。因此，科学合理地推进城乡融合发展问题，是政府部门、学术界和老百姓共同关注的热点问题。

一、 改革开放40年以来我国城乡融合发展取得的成就

1. 我国城乡居民生活水平大幅提高。新中国成立初期，城乡居民生活普遍困苦。经过70多年，特别是改革开放40年以来经济的飞速发展，城乡居民在收入、消费和社会保障等方面条件改善较快。

（1）城乡居民人均收入大幅度提高。1978年，城镇居民家庭人均可支配收入343.4元，到了2017年，城镇居民家庭人均可支配收入36 396.19元，改革开放近40年，城镇居民家庭人均可支配收入增长了106倍。1978年，农村居民家庭人均纯收入133.6元，到了2017年，农村居民家庭人均纯收入13 432.43元，改革开放近40年，农村居民家庭人均纯收入增长了101倍。特别是近五年来，无论是城镇居民家庭收入还是农村居民家庭收入，都以同比约8%的增速增长。

（2）城乡居民消费结构逐步改善。消费结构与恩格尔系数密切相关，19世纪统计学家恩格尔提出：家庭收入越少，家庭收入中用来购买食物所占比例就越大。从而推导出，国家的贫富与每个国民收入用于购买食物的比例有关。1978年，城镇居民家庭恩格尔系数57.5%，农村居民家庭恩格尔系数67.7%，当时，我国城乡居民的大部分收入都用于吃穿上的消费。改革开放以来，随着居民的可支配收入的大幅度上涨，《2017年中国居民消费发展报告》中提出，2017年全国居民恩格尔系数为29.39%，联合国划分恩格尔系数20%～30%为富足，我国目前已第一次进入该区间，显示出我国城乡居民的生活水平达到了富裕水平。

（3）城乡社会保障体系越来越健全。社会保障体系关系到每个城乡居民，意义重大。一个完善的社会，离不开社会保障体系的健全。目前我国在社会保障体系方面越来越完善。农村医保也有了很大进步，如农村医保、农村普惠性质的养老金、农村低保、农村危房改造、农村孤寡老人养老院等逐步在完善。2018年上半年统计公布，全国基本养老保险参保人数达9.25亿，基金总收入2.55万亿元。可以说，城乡居民真正受实惠的人数在增加，城乡居民生活水平的提高一定程度上推动着城乡融合发展的实现。

2. 我国城乡生活结构发生显著变化。

（1）乡村中国快速进入城镇中国。1949年中国的城镇化率只有10.6%，中国是典型的乡村中国状态，农村居民居多，经济条件落后，2011年，城镇化率达到了51.27%，城镇居民人口首次超过农村居民人口。同样的情况，城镇化率从10%到50%，中国用了62年，拉丁美洲用了210年，欧洲用了150年，说明了我国乡村中国转换为城镇中国的时间之快，成绩之显著。2018年，全国人口城镇化率已逼近60%。

（2）城乡二元稳步进入城乡一体。城乡之间政治、经济和社会发展的制度隔离形成的二元结构，随着城镇化的快速推进，城乡之间政治、经济、社会运行的融合机制也在加快创建。1978年，中国城市只有193个，2017年城市数量663个，科学、健康、可持续的城乡一体化发展，不仅是城镇数量的增加和农村人口的减少，更重要的是城市功能的完善和百姓生活的便利。在城市规模不断扩大的同时，我国各项公共服务水平在逐步提高，各项社会事业在加快发展。

（3）传统生活逐步进入现代生活。城乡之间的界限不断在淡化，农村居民传统生活水平不断改善，生活幸福指数大幅提高，养老保险、义务免费教育、新农合报销比例提高等等，城乡传统生活已经越来越和谐，逐步迈向现代化。

3. 我国农村整体面貌发生深刻变化。

（1）农村基础设施建设有进展。主要体现在农村的饮水、电网、基础教育、公路、交通通讯等等多方面。中央在“十一五”规划中，提出要加大农村基础设施投入，2004年，基本解决了农村居民饮水困难，2006年，国家重点转向农村居民饮水安全方面，2015年基本解决农村居民安全饮水问题。2018年农村饮水安全巩固提升工程水質检测全面铺开。农村电网改造也取得了较大进展，2001年年底，第一批农村电网改造工程覆盖率超过95%，基本实现乡村居民生活用电同网同价，2018年，中国启动新一轮的农村电网改造，实现免费为农民通电到家，特别是资讯类高清视频，画面清晰，播放流畅，基本实现家家户户电网通畅。

（2）农村危房改造快速推进。农村居民危房改造关系到百万住房困难家庭的生活，为了让农民们都能够居住在安全的住房中，我国特别重视降低农民的建房支出，到2009年年底，全国扩大农村危房试点任务竣工率达64.9%，2018年，国家出台了农村危房改造补助政策，将我国27个省份（自治区）作为危房改造的实施区域，补助资金总额高达185.916 2亿元。

（3）农村义务教育迈出更大步伐。2009年，实现了全国农村免交义务教育阶段学杂费，1.5亿农村中小学生家庭受益。党的十八大以来，我国推进县域内城乡义务教育一体化改革发展，特别是投入困难地区和薄弱环节，我国城乡义务教育一体化改革取得新进展。十九大以来，我国继续推进城乡义务教育发展改革，2018年8月28日，教育部部长陈宝生受国务院委托所作的《国务院关于推动城乡义务教育一体化发展提高农村义务教育水平工作情况的报告》。2017年国家财政性教育经费投入3.42万亿元，其中53%用于义务教育。截至2017年底，全国2379个县通过了义务教育基本均衡发展督导评估认定，占比达81%。坚持把“义务教育有保障”作为贫困人口退出、贫困县摘帽的硬性要求，2018年底实现全国85%的县（区）达到基本均衡，到2020年比例达到95%。

二、 共建共治共享下推进城乡融合新格局面临的困难

1. 体制制度有待完善。

（1）二元公共服务体制存在。城乡居民享受的公共服务存在较大差异，城市中的有些村民虽人在城市，但户口还是农业户口，不能和城镇居民享用同等的福利和就业待遇。如社会救助服务、经济适用房和廉租房等政府补贴性住房、在城市公立学校就读的机会等，形成了城镇农民工，这一新型社会底层群体。

（2）社会保障体系呈现“碎片化”。目前各种社会保障统筹程度低，各地发展程度不一致，流转衔接机制不健全，特别是养老和医疗保障系统碎片化，影响了农村人口的流动，形成了劳动力市场分割，许多农村居民由于房屋拆迁获得了政府的补偿金，但除此之外没有其他就业谋生手段，后续生活没有保障，加上社会保障衔接体系不健全，加大农村居民流动的难度。虽然国家已经出台了相关基本养老保险关系跨地域接续转移政策，但整合"碎片化"社会保障体系，实现良好衔接的全覆盖社会保障体系仍有较长的路要走。

（3）社会管理制度有待完善。农村内部发展滞后城市发展，存在脏乱差等许多不良社会现象，许多农村社区，地方村委会是其管理的主要机构，与城市运行管理模式有些脱节，缺乏处理区域协调和风险防范能力，使得农村的社会管理与实际需要之间有偏差。

2. 经济利益错综复杂。

（1）人口杂乱，多主体利益难以协调。城乡之间形成了很多“城中村”，而内部人口主要由市民、村民和流动人口混合组成。许多流动人口由于没有谋生渠道，容易成为犯罪群体，形成内部治安治理形势严峻。推进城乡融合改造建设，势必需要对多主体利益进行调整，造成各种矛盾凸显出来。

（2）违章建筑集中，规划管理矛盾重重。城乡差距大，有些农村内部房屋低矮、采光通风条件不佳、村民居住环境脏乱，大部分以违章建筑为主，基础设施跟不上、卫生条件差、管线杂乱无章、排水排污设施不畅、内部垃圾成灾，许多地方存在严重消防隐患。特别是产生了很多“城中村”，有些学者称其具有中国特色的贫民窟，是游离于城市管理体制之外，成为都市的“癌症”。因而在规划管理时，中国的市长们为了美观城市建设，减少消防隐患，千方百计驱赶和强行拆毁“城中村”，这势必会影响一部分原住居民的利益，如果没有妥善安置外来人口、建立和健全城中村改造工作的協调机制，矛盾容易一触即发。

3. 各种要素矛盾凸显。

（1）“城市病”的加重与人民群众对于美好生活需求的矛盾。十九大报告指出，要重视人民对美好生活的需求，现在人民越来越关注人居环境、生活便利和城市安全。而“城市病”，特别是“城中村”的垃圾围城、空气污染、基础设施不完善等等十分突出，而且越来越严重。

（2）开发建设与保护传统的矛盾。城乡结合的地方，有些历史建筑和历史街区，在新城的建设中，实施老城改造，不少地方拆除了历史建筑，改变了历史街区，一定程度隔断了城市文脉，抹掉了城市原有的历史记忆，容易形成千城一面。重建新城和保护传统之间的矛盾凸显出来。

（3）村民素质与城市现代化进程的矛盾。城市的建设不仅需要管理现代化，也需要城市居民的现代化。推进城乡融合后，农村居民进城了，虽然身份随着城市化的进程在转变，但其素质的提高需要长期的过程，主要体现在文明礼貌、遵纪守法、文化素养、社会公德等多个方面。观念转换是一个艰苦的过程，但也是一个必经的过程。对此，管理体制理顺、管理制度健全、队伍能力跟上极为重要。

三、 共建共治共享下推进城乡融合新格局的对策建议

1. 科学制定建设规划，注重保护城市文化。

（1）制定科学合理的规划。转型社会下，规划应发挥龙头作用，不能盲目追求农村治理的数量和速度，应科学编制推进城乡融合发展规划，如主体功能区规划、生态环境发展规划、土地利用总体规划、人口流入流出规划、城市文化保护规划等相互衔接，以人为本的城镇化为核心，注重人文关怀，统筹人口、经济、社会发展、区域发展、环境保护之间关系，致力追求城乡融合发展质量的提升。使城乡融合发展后，生机焕发，成为带动城市区域经济发展新的促进力。综合评估城乡融合发展各项发展指标，以其发展质量作为考核评价因素，如布局集约化程度、结构与功能体系建设水平、村民生活质量水平等纳入各级干部的考核评价体系，引导开展相关政策研究。

（2）重视优化城市空间布局。按照统一规划、协调推进、疏密有致的总体原则，统筹中心城区和旧城改造建设，提升城市空间利用效率。推进城乡融合发展中，注重提升中心城区功能，保护原有风貌与改造更新结合，旧城违章建筑拆除与功能提升并举，改善原有生活居住环境，完善旧城的功能。

（3）注重保护城市历史文化。随着经济的发展，对旧城改造的方式和认识也在不断深化，目前国内外学术界普遍认为改造旧城不单单是物质空间的改造，还包括了经济、社会、文化等因素的内在全面改造再生，城乡融合在改造前，一般都有自身的优势和特色，规划时注意重视保护文化遗产，增强村民对改造后的社区的认同感、安全感和友好感，建立他们熟悉的传统文化场景之上的城市布局，可以妥善发掘、合理保留有价值的民风民俗及精神文化，避免“千城一面”，彰显文化特色，比如一棵古树、一口古井，都是曾经历史的痕迹，有特色的回忆可以继续保留。

2. 破除二元体制障碍，推进体制机制改革。

（1）深化土地管理制度改革。首先坚持最严格的耕地保护制度，严守18亿亩耕地红线，重视集约节约用地，总原则是管住总量、严控增量、盘活存量，逐步推进土地管理制度改革，改革中要注意既适应城镇化发展，又注重保护农民的权益。完善城乡融合发展征地补偿安置办法，保障被征地村民的财产权益，特别是保障村民在征地过程中知情权、参与权和监督权，使城镇化真正让城乡融合发展的村民生活变得更富裕、更便捷，而不是通过城镇化剥夺原有居民的利益。要积极探索符合规划和制度，实行差别化土地利用与管理政策。

（2）深化二元户籍制度改革。加强人口管理制度改革，建立健全户籍和居住证并行，相互补充衔接的人口管理制度，推进城乡一体化建设，促进城乡融合发展，实施以居住地为主要依据的人口登记制度，逐步消除二元户籍制度，促进人口有序流动，引导人口有序迁移，形成合理布局的人口分布格局，特别是注重村民真正市民化，均等享有公共服务，促进其个人融入城市、其子女融入学校、其家庭融入社区。

（3）深化行政管理制度改革。风险社会背景下，提高社会管理治理能力，需要有科学合理、功能完善、集约高效的行政管理体制为保障。要科学设置城乡融合发展管理机构，提高政府社会管理和履行公共服务的智能，创新社区管理和社会组织管理新体制，完善社会领域的监督、决策和执行机制，涉及规划、住房、社会保障、交通等与人民生产生活相关的决策，推行民主决策化，按规定履行听证程序。健全风险防控和应急管理体系，增强社会治安保障和公共安全能力，提高城市管理水平。

3. 增强城市经济活力，创新改造治理手段。

（1）增强产业支撑和就业吸纳能力。城乡融合发展就业渠道有限，村民自力更生能力较差。要注重推进产业优化升级，壮大发展新型产业和现代服务业。目前，我国服务业发展相对滞后，2016年我国服务业占GDP比重达到51.6%，发达国家经济体服务业占GDP的比重达到70%到80%。服務业能很好的带动就业，拉动消费，增强产业配套能力，特别是研发和高端营销产业，可以提升产业综合竞争能力，是未来需要大力发展的领域。

（2）充分重视各种利益群体利益，完善政府管理职能。让村民真正融入城市，需要保障其公共服务均等化，建立健全“人地钱”挂钩政策，将城市城镇建设用地新增指标与农业转移人口落户数挂钩。对于需征用的集体土地，给予村集体足额征地补偿费用。对于改造违章建筑，充分考虑被改造主体建筑物的年龄结构、房屋位置等，考虑不同群体的经济水平、就业能力，给予妥善安排。对于补偿方式的采取，可以多元化探索，如货币补偿与产权调换相结合，引导村民正确对待和管理补偿所得，有条件的地方对村民就业进行培训，保障其收益的持续性。

（3）探索集体资产增值的途径。为保障村民的资产性收益，采取深化集体资产产权制度改革，如建立产权交易中心，推进产权的交易活动。在坚持集体经济的性质下，鼓励股份经济合作社采用投资、入股、股份合作等方式参与外部公司的经营，以股份流动来释放资产活力。集体资产在处置时要更加注重分配与积累的关系，首要保障资金使用安全，增强集体经济发展的后劲。面对目前需要极大的廉租房需求的情况，在符合城市规划的前提下，政府有序的引导集体土地适当的参与到城市廉租房建设中。

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