北京市顺义区腾退空间再利用相关问题研究

■ 张 萌/任喜洋

（中国自然资源经济研究院，北京 101149）

0 引言

北京市腾退空间主要涉及四大领域：一般性制造业特别是高消耗产业，区域性物流基地，区域性专业市场等部分第三产业，部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务机构。

当前，北京市正处于从聚集资源求增长转向疏解功能谋发展，从追求大而全转向聚焦高精尖，从向扩张要增长转向向减量要质量的深刻转型阶段。坚定不移地抓住疏解非首都功能这个牛鼻子，推进首都减量发展、城市瘦身健体、发展提质增效，不仅是贯彻落实京津冀协同发展战略，发挥北京“一核”作用，建设世界级城市群的必然要求，也是贯彻落实首都城市战略定位，聚焦优化提升，破解首都发展长期积累的深层次矛盾和问题的必然选择。

1 顺义区腾退土地利用现状

2018年以来，随着“疏整促专项行动”的持续深入，顺义区疏解腾退土地面积超过1300万平方米，其中近六成处于待利用状态，充分合理利用好这些土地，使之发挥最大的效用，既是巩固疏解成效的重要内容，更是推动顺义区高质量发展的有力支撑。

1.1 腾退情况

截至2018年12月底，顺义区“疏解整治促提升专项行动”涉及19个镇、6个街道及3个功能区，累计疏解腾退土地面积1353.95万平方米（1354公顷）。

从疏解类型看：疏解一般性制造业和“散乱污”企业治理腾退土地565.43万平方米，规模最大，占总量的41.76%；治理违法建设腾退土地455.31万平方米，占总量的33.63%；棚户区改造腾退土地251.81万平方米，占总量的18.60%。此外，出租大院、城乡结合部整治改造和疏解提升市场三项专项整治活动共腾退土地81.40万平方米，占总量的6.01%（图1）。

从腾退土地利用类型看：工矿仓储用地面积最多，共计498.98万平方米;其次是耕地面积311.70万平方米，商服用地219.66万平方米（图2）。

从腾退土地区域看：河东9个镇、街及功能区共计腾退490.52万平方米，占总面积的36.23%。河西16个镇、街及功能区共腾退863.43万平方米，占总面积的63.77%。

从镇、街、功能区看：中心镇仁和镇腾退面积最多，合计144.30万平方米，占总量的10.67%；河东重点镇杨镇腾退土地142.19万平方米，居第二位；旺泉街道最少，为206.57平方米（图3）。

图1 顺义区按疏解整治类型划分腾退面积

图2 顺义区按土地类型划分腾退面积

图3 顺义区各镇、街、功能区腾退空间现状

从腾退规模看：大于10万平方米的地块共18处，合计495.57万平方米；5万～10万平方米的地块共34宗，合计237.06万平方米；100～500平方米的地块最多，共232宗，合计292.79万平方米;小于100平方米的地块116宗（表1）。

1.2 腾退后待利用土地情况

根据现阶段工作完成情况，统计出腾退后已利用土地占“疏解整治促提升专项行动”腾退面积的44.05%，共计596.43万平方米；其余均为待利用土地，占比55.95%，共计757.52万平方米。除去棚户区改造，腾退后待利用土地为505.72平方米。

从土地权属看：国有土地170.32万平方米，占总量的33.67%；集体建设用地335.40万平方米，占腾退待利用土地总量的66.33%。

表1 按腾退面积规模分布

从面积规模看：待利用地块规模在1000～3000平方米间的最多，共有187宗；大于10万平方米的地块仅有6宗；大多数地块分散、零碎，且存在大量边角地块，利用难度较大（表2）。

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从土地利用类型看：工矿仓储用地面积最大，共计368.4万平方米，占全部待利用土地的73%；其次是住宅用地73.73万平方米，占总量的15%；再次是商服用地51.38万平方米，占总量的10%；耕地11.82万平方米，占总量的2%。

2 顺义区腾退空间再利用实践中存在的主要问题

表2 顺义区待利用土地规模分布情况

2.1 腾退空间数据资料不统一，底数不准

疏解整治促提升专项行动涉及一般性制造业、散乱污企业等共十个大类，各类型的责任主体不同、管辖范围也不同，由于缺乏统一的数据来源及统计口径，各职能部门上报的基础数据存在面积偏差、宗地登记重复、所有权或利用情况与实际不符等问题。腾退土地底数不准，对再利用规划、管理等工作造成一定影响。

2.2 土地权属关系复杂，协调难度较大

顺义区腾退土地按用地性质分为国有土地、集体建设用地，利益主体包括产权方、运营方、承租方、集体经济组织等，产权主体包括国企、部队、市级单位、民营企业等，由于产权主体利益关系错综复杂，腾退空间再利用推动难度大。特别是集体建设用地，所有权、使用权、承包经营权大多分离，多次流转现象较普遍，且绝大多数土地尚处在承包合同期限内，导致回收管理难度大，再利用面临困境。

2.3 腾退空间政策不健全，统筹引导不够

当前全北京市尚未出台腾退空间再利用的规范政策，各区在实际工作中通常是依据北京市总体规划、关于保护利用老旧厂房拓展文化空间指导意见等予以适当引导，由于缺乏分行业分领域腾退土地利用的建设标准，导致大多数腾退出的工业用地在转型升级，用于发展高精尖产业、留白增绿等方面时缺乏政策支撑，难以改变土地性质，被迫停留在转型意向上，无法真正推动。

2.4 规划“缺位”“打架”，项目手续办理难

目前，顺义区新的分区空间规划尚未正式出台，各镇街未来发展定位尚未明确，受限于产业目录不太明晰，一定程度上制约了企业转型升级步伐，降低了土地资源利用效率。此外，部分企业现有土地性质与规划性质不一致，导致利用现有土地实施转型升级困难重重，项目建设之前的手续办理、建成之后的开发利用均面临政策瓶颈。部分地块土地利用总体规划与城乡建设规划不统一，一些企业在淘汰落后产能、拆除老旧厂房、引入商业及研发办公类项目过程中，所在地块性质已由控制性详规调整为多功能或商业用地，但在土地利用总体规划中土地性质却仍为工业工地。土地性质与规划性质调整不同步、不统一，导致很多优质项目难以落地。

2.5 再利用资金来源较少，融资普遍困难

腾退空间再利用需要大量资金投入，但顺义区现有资金来源较为单一，主要依靠政府资金支持，资金不足在一定程度上限制了腾退土地再利用。首先，拆违后地上物重建、基础设施完善、工人劳务费用及后续维护费用等数额较大。其次，企业转型升级过程中，面临着较大的风险，种种原因导致引进产业相符、资金实力强等各方面条件均符合的企业比较困难。即便找到匹配企业，企业改造升级，开拓新行业、研发新技术也需要大量资金。此外，顺义区大多数集体建设用地位于镇域、村落周边或村庄内，分布零散，不利于集中开发，资金难以平衡，社会资金进入意愿不强。

2.6 涉及部门较多，影响统筹推进

顺义区疏解整治促提升专项行动涉及十余个职能部门，虽然由区发改委总牵头，但各部门工作内容存在重叠交叉，统计标准不一，涉及的规划、土地、财税等政策及重大问题缺乏统筹调度，影响了腾退土地再利用工作推进，特别是一些长期未能解决的顽固性问题未能部署整改，导致部分已腾退地块一直处于闲置状态。同时，对“疏整促”工作进度、质量及相关政策反馈等，缺少职责明确、赏罚分明的监督考核机制，不能及时有效地对区政府相关部门、乡镇政府及土地使用权利人进行监督考核。

3 国内腾退空间再利用典型做法及其启示

3.1上海市腾退工业用地成功转型

2011年底，上海市全市建设用地面积为2961平方公里，其中城市建设用地面积近2408平方公里。城市建设用地由居住用地、公共管理与公共服务用地、商服用地、工业用地等组成。上海市工业用地总量占城市建设用地面积的31.6%，约761平方公里，其中郊区工业用地占郊区城市建设用地总面积的36.4%，约670平方公里。上海市工业用地相比国外同等城市工业用地占比高出一倍，存在工业用地比例过高的问题。为了控制工业用地增长，新一轮上海总规修编提出“建设用地零增长，工业用地减量化”。在政策层面，从宽松走向收紧。从1990年后期开始，上海市逐步将工业用地性质进行更改，使其向零污染的居住用地、商服用地等转变。随着经济的发展，上海市政府鼓励出台多种限制性的政策，对划拨等方式取得的土地利用方式进行限制，严控新增建筑，将以协议出让的经营性用地认定为无效，这些政策的出台大大压抑了市场的需求。随着时间的推移，上海市的文化创意产业逐步兴起，部分企业主有意向将存量工业用地上建筑物改造，让旧厂房焕然一新，成为能够承担商服用途的新地点。这种方式将现有资源充分利用，很快得到政府的认可，“非正式更新”应运而生，各种政策也随之为存量工业用地的转型提供便利。但这种“非正式”的模式，需要更好地权衡效果与风险，在实际操作中不涉及相关管理部门。2013年上海市制订《关于增设研发总部类用地相关工作的试点意见》，2016年制订《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）》，对现有存量工业工地进行转型盘活。

上海市国有工业用地转型成功有以下几方面原因：一是因地制宜编制地区土地利用规划。明确区域土地性质，明确土地用途，根据地区发展特点编制土地利用规划，结合区域重点发展项目，制定产业禁限目录。加强对区域土地的管理，及时了解区域土地发展动向，实时监测土地建设情况，保证土地的有效利用。二是建立企业准入标准。在项目落地前，对项目进行充分考评，审核项目的前期规划设计、中期进展，严控后期的违规行为。在前期审核过程中，要充分考虑该项目落地的合理性及其后期的可持续发展性，并依据工业用地的投入产出比、容积率、绿化率等多项指标对项目进行可行性分析。三是建立健全土地信息资源共享机制。由统一部门将所负责区域内土地信息汇总，并对不同来源的土地信息进行核查，保证数据的准确性。将汇总的信息整理、落图，让土地信息在共享系统中实时显示，包括地块的坐标、面积、权属、土地性质等相关信息。四是实行工业用地全生命周期管理。土地受让人在取得土地后应缴纳一定数额的保证金，保证其项目进展合规且不违背原有土地用途。土地受让人取得土地后应在半年内利用该地块进行建设；对于分期建设项目，最长期限可放宽至一年，如有违约，将责令其进行整改。五是加强土地的后续监管。土地出让后，由专门的监管部门对土地的后续利用合规性进行巡查，定期检查其建设情况，年终应对其产出效益进行核算，保证相应指标达到预期。六是探索工业用地弹性出让年限。由于经济发展速度的加快，一些产业已无法满足人民日益增长的美好生活需要，需要对原有产业进行转型升级。上海市探索弹性出让年限，降低土地出让金，使土地利用更加高效。七是建立集约用地激励机制。对建成后验收合格的企业给予相应优惠政策，对重大项目落地企业给予税收优惠，鼓励符合区域发展定位的企业落地。

3.2 北京市大兴区腾退集体建设用地再利用

针对集体建设用地再利用难的问题，北京市大兴区积极推进集体建设用地入市改革试点，围绕“五个探索”（主体、途径、调节金、供地方式、权能完善），建立了“同权同价、流转顺畅、收益共享”的入市制度，形成了“政府引导、农民主体、联营联建、收益共享”的工作格局，有力促进了区域农民自主城镇化、低成本城镇化、城乡融合城镇化。一是抓住经济社会发展的契机，推动城乡结合部改造，加快社会经济转型。二是探索农村集体经济入股模式，引入外来资本，探索集体经济发展新路线，建设新农村。三是鼓励金融融资机构参与农村经济发展，将农村集体经营性建设用地抵押贷款，推动农村产业发展。四是治理农村养殖小区出租大院，腾退后统一管理、统一利用，促进产业升级，推动产业发展。五是平衡各方利益，保证村民、集体、投资者、联营公司、政府各方之间的利益，降低拆违成本，有效利用有限的资源，尽可能地创造更多的价值。

大兴区集体建设用地得到再利用有以下几方面经验可资借鉴：一是坚持规划先行。综合考虑已腾退的集体建设用地及实施中的典型问题，在减量化的基础上，因地制宜编制镇村规划，通过区、镇、村三级规划全覆盖，打造规划实施组织载体。二是实行镇级统筹。由镇政府对集体建设用地进行统筹，按照构建“高精尖”产业要求，集中重新配置建设用地指标，促进土地集约利用，保证集体利益，推动高质量发展。同时加强集体经营性建设用地产业规划、功能承接及扶持政策研究。三是规范村集体建设用地登记备案制度。由镇政府对村集体各土地使用权人进行核实备案，村集体基础设施用地由村委会出具证明材料统一登记。四是创新集体建设用地融资方式。以集体建设用地未来收益为担保进行抵押，获取银行贷款，缓解资金压力，保证项目落地。五是探索新的开发经营模式。镇级层面成立土地联营公司，将传统集体经济组织进行公司化改造，实现“土地变资产、农民变股东”。

4 顺义区推进腾退空间再利用的几点思考

上海市国有工业用地成功转型是国内最具有代表性的更新方式，其模式规范，政府也出台了一系列的政策文件顺应产业发展导向。上海的国有工业用地在转型中不断探索新的发展模式，创新了体制机制，规范了审批程序，对符合条件的项目不断优化审批流程，保证项目落地。北京市大兴区试点打开了集体经营性建设用地整治、建设和运营的金融参与通道，实现了金融资本全程参与，有效破解了因权能不完善而引发的“不能抵押、贷款较低”问题，同时也让集体经营性建设用地的资产价值和市场属性得到充分体现，极大地激发了农村土地市场活力。顺义区在腾退空间再利用的过程中，应吸取上海市及大兴区的经验，探索符合本区实际的工作方案。

4.1 统筹兼顾，协调推进

(1)成立区级层面腾退空间再利用工作小组。由区发改委、经信委、规土委、商委、国资委等相关职能部门组成。工作小组统筹指导全区腾退土地再利用工作，通过制定系统的管理制度和运行机制，推进高精尖项目落地，确保规划、土地、财税政策的落实，保障腾退土地再利用工作顺利进行。

(2)完善工作机制，指导土地再利用。定期由工作小组召集各部门召开联席会议，针对近期工作中出现的重点、难点问题进行研究分析，对重大项目落地进展及时跟踪汇报，对进展缓慢的项目实时记录监督，对遇到瓶颈的项目给予建议支持。工作小组还需定期向区委区政府汇报腾退土地利用情况进展，及时总结联席会议中讨论的重大事项，报区委区政府研究决定。

(3)厘清工作内容，明确岗位职责。明确工作小组组成单位的职责，做到每一项工作均有负责部门，统筹推进腾退土地后续利用工作的开展。具体分工如表3所示。

4.2 建立信息共享平台，统一基础数据信息

(1)全面摸清空间底数，完善疏解腾退地块台账。负责基础数据收集的单位应充分利用信息化手段进行数据收集，保证每一宗地的坐标、实际情况在底图中清晰体现，图中须反映宗地的四至范围、产权归属及周边规划建设情况等信息，并在地籍图、遥感影像图、规划图均有体现。

表3 腾退空间推进责任清单

(2)规范土地台账格式与统计方法。数据收集统计时应使用统一的度量单位，增强各数据收集单位搜集到数据的可用性。各组数据重复部分应能互相印证，避免出现同一位置数据不统一的现象。统计数据应能充分反应该宗地的基本情况，且能对其流转方向进行标注。

(3)建立土地信息共享平台。该平台能够及时掌握腾退土地利用现状，反映土地当前的状态以及其腾退前的利用状况经营模式。对信息共享平台实时更新，由相关职能部门将数据更新录入，保证平台内容的时效性。同时，该平台应具备动态监测宗地的功能，土地定期的评估情况也会录入到该平台，供相关部门查阅保存。

4.3 科学合理地制定规划，实现土地节约集约利用

(1)超前编制单元规划，推动产业转型升级。在新时代背景下，以街区为单元编制控制性规划，倒推区级规划更多考虑镇域层面需求，切实解决亟待解决的历史遗留问题。问题导向和目标导向相结合，因地制宜，对不同类型、不同地区分类进行控制引导。要在强化底线要求、刚性要求的基础上，适度超前，实现弹性控制。通过规划引领，倒逼产业转型、公共服务设施均等化。

(2)探索编制腾退空间规划。对腾退空间开展摸底调查，全面了解腾退土地面积、四至范围、产权归属及周边区域规划建设情况等信息。

(3)更新分区发展规划。按照区域发展方向和不同区块经济社会发展特点，更新分区发展规划，明确街镇未来发展定位，指导闲置土地开发利用。

(4)制定临时许可政策。协调土地利用总体规划与其他各项规划，逐一筛选受规划影响的转型企业，制定临时许可政策，准予其办理环保、工商、消防等行业相关手续，促进大量转型升级后的闲置楼宇资源再利用。

4.4 构建动态监测考核机制，明确工作落实情况

(1)设立区域腾退用地动态监测评价指标体系。跟踪监测腾退空间再利用情况，定期进行数据分析研判。根据评价结果，对投入产出效益低的项目进行帮扶，保证区内用地安排合理，不断完善腾退空间管理利用政策。

(2)制定系统、综合的腾退土地再利用考核管理体系。有效控制建设用地总量，促进土地合理利用，抑制低效用地。考核管理指标应综合考虑各属地政府实力，包含约束性指标、静态指标、动态指标、环境影响指标及预期性指标。成立专门的监督小组，对属地政府工作进行考核，定期组织腾退空间利用情况检查，并对检查情况及时通报。建立奖惩机制，对未按照要求落实责任，造成腾退空间管理不到位的，按规定追究其责任。

(3)落实共同工作机制。完善相关评价指标体系，增加实际管辖范围评价任务；严格审核把关基础数据，确保数据真实准确；强化评价成果应用，发挥评价考核机制导向作用。