公共文化服务体系建设的效能评估及其优化策略——以文化站为例

陈 庚 李婷婷

公共文化服务效能是构建现代公共文化服务体系的基本价值目标，也是公共文化服务体系建设迈入内涵式发展阶段的必然要求。2012年11月，党的十八大报告正式提出了“完善公共文化服务体系，提高服务效能”的时代命题。自此，国家公共文化服务体系建设逐步从规模覆盖阶段转入“提质增效”的现代性建构阶段。当前，我国的公共文化服务基础设施和网路体系建设取得了显著成绩，供给能力和供给水平明显提高，但服务效能却未能与之匹配，呈现出边际效益递减、区域间非均衡、居民获得感不高等问题。因此，及时有效地对公共文化服务效能进行评估，对公共文化服务的提质增效具有重要现实价值。文化站①文化站包括文化站和街道综合文化站两种，文化站主要为乡镇和农村居民提供公共文化服务，街道综合文化站主要为城市社区居民提供公共文化服务。本文所讨论的文化站包含以上两种文化站类型。是国家公共文化服务体系建设的重要阵地，尤其关系着农村基层公共文化服务体系的建设成效。因此，本文拟以文化站为中心，管窥公共文化服务效能建设问题。

一、公共文化服务效能的基本内涵与政策含义

(一)公共文化服务效能的基本内涵

所谓公共文化服务，是指由政府主导、社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务。①《中华人民共和国公共文化服务保障法》(2016年12月25日)。关于公共文化服务效能，我国学术界尚未形成统一的认识，一般理解为公共文化服务与效能两个概念的叠加和融合。美国著名管理学家切斯特·巴纳德(Chester Irving Barnard)最早提出了效能原则。他指出:“当一个组织系统协作得很成功，能够实现组织目标时，这个系统就是‘效能’的，它是系统存在的必要条件。”彼得·德鲁克(Peter F.Drucker)认为，效能是指选择合适的目标并实现目标的能力。它包括两个方面的内容:一是所设定目标必须适当；二是目标必须达到②罗珉:《德鲁克管理思想解读》，西南财经大学出版社2009年版。。彼得·M.克特纳、罗伯特·M.莫罗尼等人认为“效能”是指服务对象接受服务后取得的结果(生活质量的变化)③[美]彼得·M.克特纳、罗伯特·M.莫罗尼、劳伦斯·L.马丁著，刘英译:《基于效能的项目设计和管理(第4版)》，华南理工大学出版社2016年版，第7页。。总体来讲，效能反映的是工作的结果、目标实现的程度以及取得这些结果的能力。基于此，公共文化服务效能的基本内涵可理解为公共文化服务供给主体在提供公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务的过程中所表现出来的效率、效果、效益，即公共文化服务体系整体的功能实现程度。

(二)公共文化服务效能提升的政策要求与价值意义

近年来，提升公共文化服务效能逐渐成为我国公共文化服务体系建设的重要内容。2012年11月，党的十八大报告中正式提出要“加强重大公共文化工程和文化项目建设，完善公共文化服务体系，提高服务效能”。在此基础上，文化部于2013年初发布的《“十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要》明确提出要“着力丰富人民群众精神文化生活，着力提高公共文化服务效能，着力创新体制机制，完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系，努力实现‘广覆盖、高效能’”，进一步明确了公共文化服务体系建设的效能指向。2015年，中办、国办发布了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，提出“到2020年，基本建成覆盖城乡、便捷高效、保基本、促公平的现代公共文化服务体系”，并对如何提升公共文化服务效能作出了明确规定。2016年12月，《中华人民共和国公共文化服务保障法》颁布，明确提出要“加强公共文化设施建设，完善公共文化服务体系，提高公共文化服务效能”，公共文化服务效能建设上升到了法律层面。此后，2017年文化部《“十三五”时期文化发展改革规划》对公共文化服务效能的提升作出了方向性规划；同年，党的十九大报告亦再次强调“大力实施文化惠民工程，提升基本公共文化服务水平和效能”。从近年来的政策导向看，效能建设已成为新时代构建现代公共文化服务体系的重要内容和基本价值指向。

公共文化服务效能命题的提出，对当前构建现代公共文化服务体系具有重要价值。从供给侧看，提高公共文化服务效能的政策要求有利于促进公共文化资源的优化配置和效率水平的提升。在效能价值导向下，公共文化服务建设必须改变以往重投入、轻评价的理念，建立健全监管机制和效率、效益等评价体系，从而实现公共财政资金的优化配置和投入产出效率的提高。从需求侧看，公共文化服务效能的提高，有助于提高人民群众的参与度、幸福感和获得感，促进实现人民群众美好文化生活需要的满足。党的十九大报告指出，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民的美好生活需要的满足离不开丰富的文化生活，文化生活的丰富首先建立在基本公共文化服务和权益的保障基础上。公共文化服务效能的提升，可以保障人民群众获得更为多样化、更为便捷和丰富的文化服务，满足人民群众的美好生活需要。

二、当前文化站公共文化服务的效能评估

(一)主要成效

进入新时代，作为基层公共文化建设主要载体的文化站受到了国家的广泛重视，得到了大量政策支持和资金扶持，管理体制和运行机制得到优化，相关设施设备逐渐完善，供给能力和供给水平稳步提升，基本实现了全国所有乡镇和街道的全覆盖，规模效益稳步增长。

首先，在相关政策措施的推动下，文化站建设基本实现全面覆盖，机构数从2009年的38736个增长至2017年的41193个；同时，管理逐步规范化和制度化，逐渐形成一套较为完善的管理体系、规章制度和运行机制。其次，文化站文化服务供给能力明显提升。文化站实际使用房屋建筑面积、从业人员、藏书、计算机在2009—2017年分别以年均8.39%、4.89%、9.59%、23.04%的增长幅度增长。作为基层文化建设的中心阵地，文化站在发挥辐射和带动基层文化建设方面的能力也逐步增强。截至2017年，文化站辖区内社区文化服务中心、辖区内农村文化服务中心、指导业余文艺团队站均分别为5.19个、15.62个、7.92个，相比2009年增幅为141%、141%、61.98%。最后，文化站利用有效资源，大力组织文艺活动、举办培训班、举办展览等，推动社会效益进一步提高。据统计，2009—2017年，文化服务提供次数年均增幅为8.37%，文化服务累计人次年均增幅为9.32%。2009—2017年文化站综合情况见表1。

表1 2009—2017年文化站综合情况表

(二)存在问题

从供给主体、服务对象来看，尽管文化站的阵地建设已基本完善，自身供给能力和供给水平都得到显著提升，但受现有体制设计和委托代理关系、农村居民文化参与能力与参与欲望、农村文化生态变迁等因素的影响，文化站依然存在着供需错位、参与度不高、部分边际效益递减、公众满意度低、区域发展不平衡等问题。

1.供需错位:“格式化”供给与居民实际文化需求错位

“格式化”原指为磁盘做初始化的工作，在本文指一种标准化的、按部就班的办事方法和习惯，因而“格式化”供给主要指现阶段文化站采取的“传统化”的供给方式与“形式化”的供给内容。供给方式上，我国公共文化服务的供给模式很大程度上延续了中华人民共和国成立以来的计划经济管理体制，政府实际上既是农村文化建设的供给者，又承担了文化生产者的角色①陈波、耿达:《城镇化加速期我国农村文化建设:空心化、格式化与动力机制——来自27省(市、区)147个行政村的调查》，《中国软科学》2014年第7期。。因而文化站实质上依然是政府主导下的公共文化服务机构，基本依赖于国家政策及财政资金的支持，自主创新能力和自我供血能力不足，社会力量参与度不高，形成了“自上而下”的供给方式。供给内容上，进入新世纪以来，文化站的供给内容一直以文艺活动、培训班、展览为主，文化服务内容缺乏特色创新，导致供给内容逐渐形式化。

随着教育的普及和生活质量的改善，当前农村和基层居民的精神文化需求已发生重要转变，尤其是随着移动终端和新媒体的发展，居民的文化需要已逐渐转向个性化和多样化，传统的文化活动形式与内容已经不符合当代群众的实际文化需求。例如，传统的歌舞戏曲一直是人们日常的文化活动形式，但在新时代，群众更喜欢简单、便捷的文化活动形式。武汉大学2017年“文化第一线”农村居民调查数据显示，人们对于看电视和上网的需求较高，“天天参加”的比重分别为38.60%和22.81%；文艺演出、博物馆参观、专业培训等需求较低，“从不参加”的比率高达40%以上。打牌、看电影、读书看报的需求也比较大，偶尔参加及以上的比率高达50%以上。这一结论也得到其他相关调研结论的支持，游祥斌等在某市的调研中发现，农民业余时间喜欢参加的文化活动居于第一、二位的同样是看电视和打牌，占比分别为70.9%和50.4%②游祥斌、杨薇、郭昱青:《需求视角下的农村公共文化服务体系建设研究——基于H省B市的调查》，《中国行政管理》2013年第7期。。

可见，农村居民的文化需求内容已经发生根本性转变。然而，现阶段文化站的服务内容仍以文艺活动、培训班、展览为主，难以满足农村居民文化生活新需求。尽管党的十八大报告指出要“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设。增强城乡社区服务功能，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”，但目前，文化站改善公共文化服务方式以及内容尚在进行之中，供需错位现象依然明显。

2.边际效益递减:财政的“高投入”与供给的“低产出”

文化服务供给效率是资源投入与服务效果产出的比例关系，是反映文化站效能的重要因素。与目前我国文化站的供给能力与供给水平明显提升相悖的是，文化站的整体供给效率不高，文化惠及人次、文化服务次数的增长速度低于财政保障水平的增长速度。从投入产出的官方数据看，近年来国家不断加大对文化站的财政支持，积极进行文化基础设施建设，2009—2017年，财政拨款年均增幅为18.95%；相比而言，产出效果优势不明显，文化服务次数年均增幅为8.37%，文化服务惠及人次年均增幅为9.32%。为进一步体现文化站相关产出效益水平，本文以财政投入、文化服务场次、文化服务观众人次三个指标来衡量单位量资金的产出效益。计算结果显示，2009—2017年，以每万元支出所获得的产出效益来看，文化站文化服务场次从每万元产出2.22场下降至1.09场，降幅为50.79%，文化服务人次从每万元产出352.04人次下降至274.85人次，降幅为21.93%，资金使用效益呈现递减趋势。此外，根据武汉大学2012年和2016年两次对全国文化站的驻点观测数据，文化站站均每日访问人次由2012年的22人减少为2016年的15人，日均访问量达50人次以上的文化站从2012年的9个减少为2016年的4个。部分文化站出现封闭性“机构空转”，如河南南阳市方城县独树镇文化站、湖北省荆州市江陵县秦市乡文化站等日均服务量仅为1人次。“高投入”财政资金保障下是“低产出”的供给水平，边际效益递减问题严重。2009—2017年文化站投入与产出情况见表2。

表2 2009—2017年文化站投入与产出情况 单位:万元、%、场次、万人次、人次

3.效能的非均等化:区域间和站际差异较大

公共文化服务均等化的核心是社会公众享受和参与公共文化服务的机会与效果均等①陈立旭:《公共文化服务的均等化与效率》，《中共浙江省委党校学报》2015年第1期。，其本质是让更广泛的人民群众能够享受到优质的公共文化服务。然而，在实际建设过程中，政府注重对中西部地区文化站的文化硬件设施建设的“均等化”，却忽视了对硬件设施实际使用情况及结果的“均等化”，再加上各地文化站在自身造血能力、资源分配、人员素质等方面存在差异，使得文化站效能建设在区域间仍存在较大差异。从全国区域层面看，效能建设在各个区域间的差距较大。据统计，2011—2017年，东部地区的机构数基本保持在9400个左右，中部地区的机构数15000个左右，西部地区的机构数16000个左右，但整体文化服务次数、站均服务次数、文化服务惠及人次、参与率等方面，东部地区均高于中西部地区。以2017年为例，东部地区乡镇综合文化站的参与率达到79.54%，而中部地区的参与率仅为27.50%，西部地区的参与率为46.38%②参与率＝累计服务人次/农村人口数。，这离公共文化服务均等化建设目标仍存在较大差距。2011—2017年全国各地区文化站基本情况见表3。

表3 2011—2017年全国各地区文化站基本情况 单位:个、次、万人次

武汉大学“文化第一线”的实际抽样调查结果也显示，各地文化站之间的文化服务效能明显存在较大差异。根据2016年武汉大学“文化第一线”对全国54个文化站的驻点观察调研结果，各文化站在开展服务方面差距较大，个别文化站在群众业余文化团队、村文化室、社区文化活动室的效能建设方面严重不足，年观众总量最多有190000人次，最少为100人次；文化站指导群众业余文艺团队最多达50个，最少为0个；辖区内村文化室最多的达89个，最少为0个；辖区内社区文化活动最多的达89个，最少为0个(见表4)。在具体活动开展方面，组织文艺活动的次数最多有330次，最少仅3次；访问人次最多有190000人次，最少仅15人次；举办培训班次数和举办展览个数也存在相同情况，部分文化站甚至缺乏该类活动，各文化站之间的文化服务效能“不均衡”现象明显(见表5)。

表4 样本文化站开展服务基本情况统计表①数据来源:武汉大学2016年“文化第一线”文化站30天观测调研。

表5 样本文化站开展活动情况表②数据来源:武汉大学2016年“文化第一线”文化站30天观测调研。

4.居民收益:知晓度、参与度与满意度呈现三低特征

公共文化服务本身是一种以满足公民文化需求为目的社会福利，因而民众的知晓度、参与度与满意度是考量公共文化服务效能的重要指标。文化站作为基层文化建设的中心阵地，其本质目标就是满足居民的文化需求，保障居民的文化权益。然而，根据2017年武汉大学“文化第一线”调研，全国各地的文化站知晓度、参与度和满意度并不高，其在建设和服务上依然存在较为突出的低效问题:首先，文化站的知晓度和参与度较低。从全国整体来看，“从不去”“没有”“不知道”三者所占比重较高，三者比率共为44.96%，“经常去”的比例为7.71%，“偶尔去”和“很少去”两者所占比例共为47.32%。从各区域来看，东中西部地区“经常去”比例分别为8.63%、7.74%、7%，比例均在10%以下，“从不去”“没有”“不知道”三者比率加起来分别为40.51%、45.96%、47.49%，比例均在40%以上。其中，三个区域“从不去”“没有”“不知道”三者所占比重加起来最高的省(市、区)分别为福建56.96%，海南60.16%，西藏88.55%。其次，文化站的服务评价满意度不高。目前，由于社会和公众参与的外部评价机制缺乏，基层公共文化服务依然是一种“供给”市场，公众对文化站的评价难以得到有效反馈，缺乏主动反馈需求和进行满意度评价的渠道，从而导致大多数文化站的满意度不高，且呈现下降趋势。2015年，武汉大学“文化第一线”对全国31个省(市、区)的文化站进行了抽样调查，结果显示，公众满意度平均分为4.02分(总分5分)，达到比较满意的状态。2017年暑假，武汉大学“文化第一线”对全国31个省(市、区)文化站的抽样调查结果显示，整体满意度为3.31，比2015年的水平有明显下降。

三、提升文化站公共文化服务效能的建议

基于当前文化站公共文化服务效能建设的问题分析，我们认为，文化站的效能提升必须强化文化站的主体性功能，进行体制结构优化，促进供需对接，加强监督管理和绩效评价。

(一)强化文化站的基层统筹功能和主体性地位，构建基层公共文化空间

2017年，《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》和文化部《“十三五”时期文化发展改革规划纲要》指出要统筹公共文化设施网络和重点文化惠民工程，整合各类资源，建设乡镇(街道)、村(社区)的综合文化服务设施。然而在现有管理体制中，中央和地方共有事权设计和超长委托代理链条的长期存在，客观上造成了基层文化的多头管理和委托代理的复杂性。因此，为避免“多对一”管理格局所造成的政出多门和项目之间互相冲突、挤压的问题，应充分发挥文化站在基层文化建设上的统筹协调功能。

首先，明确和调整文化站职能，加强文化站对农村文化惠民工程以及其他文化建设项目上的统筹调度能力。在文化惠民工程自上而下的统一配置模式下，很多惠民工程与文化站建设并无关联或没有形成联动，文化站缺乏积极性和主导权，因而其在基层文化建设中的中心地位和平台作用并不明显，使得文化站和基层文化工作者缺少更多、更为系统的资源配置权力，体现为碎片化的治理方式。因此，文化站应根据本地实情对基层文化建设工作进行中长期规划和系统管理，尤其是要优化文化资源配置模式和结构，加强对文化惠民项目的规划、管理与统筹协调，既发挥各个文化惠民工程的独立效应，又发挥文化站与其他文化惠民工程的联动效应，形成农村文化发展的整体性结构，从根本上转变项目碎片化所带来的服务低效问题。

其次，实施整体性治理，连接政府和民间力量，打造农村文化共享空间，推进基层公共文化共建。文化站效能不高和部分无效率的困境本质上是由于孤立地肢解了“农村文化”这一整体，表现为结构性网络的碎片化，即文化站与各项农村文化惠民工程或各村文化发展之间联系和互动不够。因此，需要完善文化站作为基层文化共享空间的物理空间、活动空间、制度空间建构。借鉴乡镇“点播影院”的发展经验，利用财政“补贴—建设”模式，促进政府、企业、社会组织和自然人等多方力量合作，打造基层公共文化服务与文化产业发展相融合的文化共享型项目。①参见傅才武、侯雪言、申念衢:《“双失灵”背景下建设新型文化共享空间的理论与实践——以湖北乡镇 “点播影院”试点为中心的考察》，《福建论坛(人文社会科学版)》2018年第8期。吸收传统的文化惠民项目资源，支持基层文化机构联合社会力量建设区域性公共网络平台项目和事业产业联动型项目，支持基于“互联网+”的虚拟公共文化空间和公共文化设施相结合，形成互联网环境下的公共文化服务与商业模式的相互支持的新型文化共享空间。

(二)建立健全居民文化需求表达反馈机制，以需求导向倒逼供给侧改革

“自上而下”的供给方式以及“形式化”的供给内容与目前农村村民的实际文化需求相悖，是导致当前文化站服务低效问题的主要原因之一。因此，转变传统单向的、标准化的服务供给方式，探索建立客观、真实、全面的需求表达反馈机制，是实现信息互通、解决供需错位问题的有效路径。一方面，构建“线下”的多元化的需求征集和反馈渠道，快速获取村民的实际文化需求以及对相关文化服务内容的满意度。因此，应在文化站或者相关文化阵地设立文化信息咨询与反馈窗口，定期搜集村民对文化站的意见与建议，并及时梳理信息，整理反馈信息到管理部门。同时，应定期召开文化交流座谈会和走访农村居民，充分听取村民对文化站的需求和评价，从而改善文化站的宣传、管理和服务工作。另一方面，要构建“线上”的信息交流与反馈机制，充分利用网站、微信平台、短信平台等新媒体开辟信息发布、需求征集及意见反馈的渠道，通过在线互动的农村文化服务互动平台，长期征集村民的各类文化需求，及时调整和优化文化站的文化供给内容，构建农村文化需求、反馈、供给为一体的的综合性数字化平台。通过线上与线下渠道的结合，不断优化居民文化需求的征集与反馈机制，推动文化站文化服务效能提升。

(三)建立健全监督管理和绩效评价机制，完善效能评估体系

文化站中普遍存在的知晓度不高、参与度不高、满意度不高以及投入产出效率不高等问题，其原因在于政府长期以来形成的“重投入、轻评价”的管理理念，仅注重前期规划和投入，而缺乏对专项项目的过程管理和后期评价。因此，文化站的转型升级和结构调整，必须加强监督管理和绩效评价。

一方面，结合当前文化站政府监督管理行为虚化、社会公众和舆论监督机制缺位等问题，应加强对文化站的监督管理，形成事前规划预算、事中监督管理、事后考核评价的流程管理体系；在县级统筹的基础上，加强中央部委的评价监督职能，构建文化站及相关文化惠民工程的综合评价机制，规避以往“各自为政”的碎片化管理模式的弊端。另一方面，依据近年来国家层面对公共文化机构绩效管理的要求，以及目前绩效考核评价机制不健全等情况，必须尽快建立健全文化站的绩效管理机制，通过明确绩效管理主体、建立绩效考核评价和管理机制、制定绩效考核评价体系、引入第三方评价力量等方式，强化文化站的绩效管理，推进文化站不断提升公共文化服务质量和效能，以逐步实现基层公共文化服务体系建设的标准化、均等化。