基于容错角度的金融监管灵活性改革研究

陈凤芝

摘 要： 传统的强监管模式面临的最大挑战是脱离市场需求。监管的核心在于维持市场竞争秩序，促进市场公平竞争。提高监管灵活性有益于激发金融市场创新活力，刺激竞争、丰富金融生态，最终惠及金融消费者。容错性是监管灵活性改革的重要基础，合理利用可以创造企业、监管者和金融消费者三方共赢的局面。

关键词： 金融监管;容错性;灵活监管;监管沙盒

中图分类号： F23      文献标识码： A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.13.058

1 引言

科技发展带来的金融市场多元化倒逼监管制度向灵活性转变。传统的强监管模式（管控式监管）面临的最大挑战是脱离市场需求。监管的核心在于维持市场竞争秩序，若一个新市场在处于千帆竞发、跃跃欲试状态之时，却受到不必要的、多余的监管打压，那么新市场新技术的发展将很难推进，原本旨在规范市场竞争的监管制度将成为传统企业独占鳌头不思进取的助力，从而阻碍社会经济的发展。提倡灵活监管有利于促进金融市场活力，助力金融市场创新发展、提升金融市场竞争公平性。本文主要从容错性角度出发分析如何促进监管灵活性的改革，借由英国管沙盒制度为例加以阐述，最终得出推行灵活监管需要有一定的容错性做支撑。

2 英国监管沙盒：金融监管的容错、试错和纠错机制

如果用监管标准来评价受监管活动的正确与否，那么不符合标准的金融行为自然就是错误的了。英国监管沙盒制度的主要功能在于其监管容错性。所谓监管容错性也即监管包容性，是指对监管标准的有尺度的灵活放松。英国监管沙盒的包容性主要体现在三个方面，容错机制、试错机制和纠错机制。

2.1 容错机制

一是市场准入审核标准放宽。英国金融行为监管局（FCA）对申请进入沙盒测试的企业在从业资格上有所放宽，允许没有金融牌照的企业通过沙盒机制测试其创新金融产品或服务。或者可以通过沙盒伞公司（已获取FCA资格授权的非营利性组织）对其进行指定的委托代理，以沙盒伞公司名义对新金融产品或服务进行测试。

二是行为结果的法律责任減免。英国FCA明确表示，在沙盒制度下运行的项目测试，若有充分理由证明其操作严格遵循沙盒标准，将可免除该行为造成的法律责任，但是这种责任免除仅限于FCA的权限范围，也即在“英国2000年金融服务与市场法（FSMA）”规定的受监管活动范围内有效。像支付服务和电子货币业务，由于受制于欧盟立法，FCA无权对这些业务做出灵活监管。另外，上述两项业务已有相应的条例（支付服务条例和电子货币条例）对其做调整，也无需额外申请进入沙盒制度，否则将出现监管重叠。这也是为什么沙盒在设计之初就限制了受测企业的范围。

2.2 试错机制

2.2.1 试错主体

FCA允许以下企业在沙盒制度下进行创新项目测试：

一是新企业新项目。初创的无金融牌照的科技企业在拥有自主研发的有市场前景的好的金融产品或服务的时候，可以申请进入沙盒制度，做新品测试。通过募集消费者做小范围的运行测试，得出产品的相关运行数据，最终形成测试报告，供FCA评审决定是否对企业资格做进一步审批，从而使测试成功的产品投入市场大规模运行。

二是老企业新项目。（1）自主研发项目。有能力研发新金融产品或服务的授权金融机构，在不确定产品性能，又无更好途径对其进行测试的时候，可以通过申请加入监管沙盒制度的方式，对该产品做性能测试。（2）外包项目。金融机构将项目外包给其他专业技术公司，则该外包项目在确认其符合沙盒标准之后，可以申请进入沙盒做产品测试。

2.2.2 试错方式

一是FCA直接监管。通过发布沙盒指南，指引符合条件的企业申请进入沙盒制度测试新品。同时，根据各申请企业的具体情况和产品特质，与企业协商订立监管方案：对无资质的新企业可以进行限制性授权，对有资质的老企业可以通过无异议函（NALs）、个别指导（IG）和豁免测试的方式进行试错。并且在沙盒测试期间做到全程监督，督促测试企业定期汇报，及时发现存在问题，并对问题及时加以处理。缺点是消费者风险不可控，若要确保测试产品功能的正常发挥，受测消费者利益的部分牺牲是不可避免的，比如可能无法享受与正规金融机构交易的金融消费者的同等保护。

二是行业自律与FCA指导相结合。（1）虚拟沙盒。在FCA的指导下，行业自行组织建立虚拟沙盒，制定虚拟沙盒操作标准，并在虚拟沙盒平台上分享关联数据，帮助同业（包括授权和未授权企业）共同完成新品测试。数据分享可以省去企业寻找市场入口做新品测试的麻烦，从而避免因新品测试的不确定性给消费者带来的不必要的金融风险。当然，在测试基本完成之后，也可以邀请感兴趣的企业和消费者做“成品体验”。虚拟沙盒强调行业互助、强调发挥行业组织自身的监督能力。（2）沙盒伞公司。行业协会通过成立一个沙盒伞公司并取得FCA授权，再以委托代理形式吸纳创新公司进入沙盒伞旗下，从而以沙盒伞之名义对创新项目申请沙盒监管测试，将新品测试风险转移给沙盒伞公司。这是一种以成熟企业带动新生企业的模式，强调企业之间的互帮互助和公司内部监督管理。

2.3 纠错机制

2.3.1 合规引导

一是申请前的初步审核。FCA通过设定测试对象范围、创新性、消费者友好性、进入沙盒制度之必要性和背景调查五个指标，对申请进入沙盒制度的企业做初步筛选。并根据企业状况和产品特性制定相应的监管方案。

二是测试期间的观察和指引。根据对沙盒企业在测试期间的表现及产品信息反馈，FCA将进一步制定合规性指引策略，帮助测试企业产品获得完全资质，快速进入市场并投入正常运行。

2.3.2 风险处理

一是处理消费者风险问题。 “由于市场经济的最终目的就是为消费者服务，因此，保护消费者的合法权益就成了所有市场监管法的最终目的”。沙盒制度的推出旨在通过调整监管灵活性，给企业创新增添监管助力，从而将创新成果最终惠及金融消费者。要求企业建立合规的金融消费者安全保护措施，做好消费者保护是沙盒制度对金融创新产品风险防控的首要任务。对于不符合消费者保护标准又不能及时改进的企业，FCA将会叫停其测试项目。

二是处理技术性风险问题。（1）可解决的技术性风险问题。对于测试过程中出现的，可以被认识并可以解决的技术性风险问题，可以通过技术升级、补漏，寻求合作等方式加以解决，在经过FCA审核，觉得可行的基础上，可以申请做期限延长测试。（2）不可解决的技术性风险问题。在出现目前的知识无法认识、无法解决的技术问题时，FCA将叫停企业的测试项目，强制其退出沙盒测试。

通过容错、试错、纠错机制的相互协调、共同推进，英国监管沙盒制度从2016年正式运行至2017年底收到的反馈表明：（1）在第一批完成测试的公司中，约有90%的公司在测试后继续向更广泛的市场进军;（2）通过沙盒测试并获得授权的公司更容易在资本市场上获得投资。另外，增加金融市场进入渠道，丰富金融产品种类，可以更好满足金融消费者投资需求，促进企业与消费者之间的共赢，最终实现金融市场监管目的。

3 容错性对金融监管灵活性改革的意义

好的金融监管灵活性改革应该是可以充分发挥市场机制的。“在监管成为政府介入市场之主要方式的当下，监管本身不应成为负外部性的来源”。随着金融科技的发展，市面上的金融产品越来越呈现出多样性和差异性，单一的监管模式和监管标准已经无法适应数字化时代金融产品的监管需求、甚至表现出抑制金融创新的弊端。转变监管思路，提倡监管灵活性改革势在必行。监管容错性理念充分考虑了创新金融市场的多样性监管需求，不仅为金融创新提供了一个可持续发展的舞台，也为实现金融普惠打开了更广的思路。

一是在监管机构的效能发挥上，监管容错性秉持“主动执法”理念。Pistor和Xu（2003）认为，“监管机构作为法律实施机构的主要优势就是可以进行主动执法”。随着金融科技发展带来的金融去中介运动，传统金融中介的“看門人”功能正逐渐消失，这就要求监管机构积极发挥其监管主动性和监管灵活性，替补上位，灵活兼顾一线监管，快速适应金融业态的瞬息万变。英国监管沙盒通过让FCA直接参与测试指导，定期接受汇报，开通合规咨询通道等方式，促进金融监管机构和创新企业之间的沟通。同时，以引导为主限制为辅，在提倡发挥监管主动性的同时充分发挥市场机制，有效解决监管与市场需求相脱离问题。

二是在对金融创新的支持上，监管容错性秉持“规范与创新并重”理念。通过对英国金融监管沙盒的制度分析，可以发现在监管沙盒制度下进行测试的创新产品，不仅表现出优秀的市场进入率，而且获得投资的机会也明显大于受管控模式监管的企业。可见，实行监管容错可以促进金融创新与市场需求的快速接轨，进而刺激企业的创新动力，从而形成可持续发展的金融创新业态。

三是在金融普惠上，监管容错性秉持“消费者利益至上”理念。金融消费者是金融市场得以存在和发展的基础，保护金融消费者合法权益是金融市场监管的最终目的。只有符合消费者利益的产品才能真正惠及消费者，最终实现金融普惠。正因如此，英国监管沙盒的准入条件明确规定了受测产品必须从始至终表现出明显的消费价值，必须服务于消费者利益和消费者需求。对消费者利益没有贡献的产品设计将不被考虑进入沙盒测试。

在中国，随着互联网（数字）金融有效地降低了融资双方的信息成本与交易成本，以互联网金融解决我国金融普惠性不足的问题被寄予厚望。而实现金融的普惠性有赖于市场机制的充分发挥，这就更加要求我们必须建立一套满足市场需求的金融监管制度。中国目前存在的最大问题是金融“普而不惠”。引入监管容错性，针对不同受监管主体给出适合的监管方案，积极发挥监管主动性，“因需施策”。实现规范与创新并重、创新与风险防范并举，推动金融创新又快又好地发展，从而激活金融市场有效竞争、丰富金融市场生态环境、拓宽金融消费者产品获得途径、增加金融消费者对产品的自主选择权，最终实现金融交易“普”中有“惠”的双赢局面。

4 结语

不合时宜的市场监管制度往往会成为市场发展之阻力，这种来自强权的畸形挤压，若不及时解决，长此以往将严重破坏市场竞争生态，形成外力作用下的市场竞争失衡，最终影响整个社会经济乃至整个国家的发展。积极推动金融监管灵活性改革可以有效解决金融监管与金融市场创新发展不匹配问题，充分发挥市场机制，提高金融行业的发展质量和发展效率。通过对英国监管沙盒制度的分析可知，引入容错性监管是实现金融监管灵活性改革的有益路径，值得借鉴推广。

参考文献

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