党建引领基层社会治理创新的实践探索与经验启示

刘锋

[摘   要]发挥基层党组织政治功能和引领作用，构建共建共治共享的社会治理格局，是坚持党的全面领导和推动全面从严治党向基层延伸的必然要求，是加强和创新社会治理的客观需要。由于一些基层党组织政治功能弱化、组织力不强，加之基层街道和乡镇权责利不匹配、治理资源和能力不足等原因，一定程度上影响了基层社会治理的实际效果。北京市实施“吹哨报到”改革，以赋权、下沉、增效为重点，推进党建引领基层社会治理创新，取得明显的效果，积累了有益的经验。新时代推进基层社会治理创新，必须坚持以人民为中心，不断满足人民日益增长的美好生活需要;以党建为引领，把党的领导和党的建设贯穿社会治理全过程;以问题为导向，着力破解群众反映强烈的突出问题;以共建共治为合力，下好综合治理一盘棋;以技术创新为手段，提升社会治理信息化水平。

[关键词]基层党建;社会治理创新;“街乡吹哨、部门报到”

中图分类号：D267       文献标识码：A           文章编号：1008-410X（2019）03-0089-07

党的十八大以来，习近平多次强调要坚持和加强党的全面领导，把加强基层党建、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理的一条红线;要加强社会治理制度建设，打造共建共治共享的社会治理格局;加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动[1]（P49）。按照这一要求，北京市坚持推进党建引领基层社会治理创新，探索建立了“街乡吹哨、部门报到”工作机制[2]，取得显著成效。2018年11月14日，习近平在中央深改委第五次会议上专门审议和充分肯定了《“街乡吹哨、部门报到”——北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的探索》这一做法，认为北京市委以“吹哨报到”改革为抓手，积极探索党建引领基层治理体制机制创新，聚焦办好群众家门口事，打通抓落实“最后一公里”，是新时代加强和巩固党的执政地位的创新实践。实践证明，这一创新探索为基层社会治理提供了强大的组织保证，为实现大城市的精细化管理提供了体制机制保障。本文在梳理北京市实施“街乡吹哨、部门报到”（简称“吹哨报到”）机制引领基层治理创新的背景与动因、做法与成效的基础上，着力总结其经验与启示，为新时代条件下推进党建引领基层治理创新、实现社会治理体系和治理能力现代化提供借鉴参考。

一、实施“吹哨报到”机制引领基层治理创新的背景与动因

街道和乡镇（简称街乡）作为政府机构设置的末端环节，在基层社会治理中处于联结四方的枢纽位置。推进街乡治理体制机制创新是实现基层社会治理体系和治理能力现代化的内在要求。党的十九大报告强调，要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。然而，新时代加强和创新社会治理仍面临一系列现实难题和体制瓶颈。在此背景下，北京市积极推进“吹哨报到”改革，推进党建引领基层治理体制机制创新，着力构建党组织统一领导、各类组织积极协同、广大群众广泛参与的基层治理体系。

（一）坚持和加强党的全面领导的必然逻辑

党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。加强党对一切工作的领导，要在基层社会治理的各个环节中进行落实。新时代加强和创新基层社会治理，要建立党委领导下的改革指挥体系，充分发挥各级党组织在把方向、谋大局、定政策、促改革上的引领作用。然而，一些地方的基层党组织政治功能弱化，思想引领力、社会组织力、群众号召力不强，制定基层治理政策和促进基层社会治理改革的能力和定力还不够高，党在新时代的领导工作方式也亟待创新。鉴于此，北京市实施“吹哨报到”改革就是要坚持和强化党在基层社会治理中的领导核心作用，增强基层党员领导干部的“四个意识”，着力提高党在推动基层社会治理创新中总揽全局、协调各方的能力。

（二）推动全面从严治党向基层延伸的迫切需要

新时代推进基层社会治理，必须以强化党建引领、创新基层治理为主线，坚持改革推进到哪里、党建工作就跟进到哪里，把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒，不断探索和创新城市治理体系，提升城市治理能力。然而，一些基层党组织出现弱化、虚化、边缘化的问题，区域化党建统筹资源和服务群众功能发挥尚不充分，党组织和党员在基层治理中有效发挥作用的途径还不够丰富，有的基层党组织领导班子不健全、党性不坚定、作风不纯洁等。北京市实施“吹哨报到”改革就是要发挥党建在基层社会治理中的引领作用，转变作风、强化队伍，充分发挥基层党组织在社会治理中的战斗堡垒作用，破解基层治理难题。

（三）打造共建共治共享社会治理格局的客观要求

新时代加强和创新社会治理，要求打造共建共治共享的治理格局。其中，共建是基础，共治是关键，共享是目标。随着“疏解整治促提升”的专项行动的纵深推进和管理服务重心的下移，街乡承担的社会管理任务更加繁重，人民群众对街乡服务的需求更加迫切，仅靠党和政府单兵作战已远远不能适应新时代城市基层治理的情势。同时，一些街乡的定位不夠清晰，基层部门的权责利不清晰、条块分割、管理低效，横向部门合力不足、纵向基层力量不强;一些基层部门提供的公共服务不平衡、不充分，社区自治功能不强，社会力量协同机制缺乏、人民群众参与感和归属感不足等。北京市实施“吹哨报到”改革，以构建简约高效的基层管理体制为重点，切实打好”疏整促”组合拳，推动力量下沉，以增加人民群众的获得感幸福感安全感为出发点和落脚点。

（四）破解特大城市精细化管理“最后一公里”难题的内在要求

城市精细化管理意味着城市资源配置的最优化、以人为中心的城市运行的合理化。从粗放型管理形态向精细化管理模式跨越，是新时代我国城市普遍面临的重大课题。街乡各部门领导班子要从首都城市精细化管理的战略高度，牢固树立以人民为中心的城市治理理念，破解联系服务群众“最后一公里”难题;要向街巷胡同延伸，整治好背街小巷这一最能体现精细化管理水平的地方。然而，一些基层部门面向群众的服务针对性不强，人民群众家门口的烦心事操心事亟待解决等。北京市实施“吹哨报到”改革，把街乡的工作重点转移到党建服务、民生保障等层面上来，精准反馈群众需求和投放服务资源，坚持以办好群众家门口的事、让群众生活更方便更舒心更美好为目标。

二、党建引领基层社会治理创新的做法及成效

在实施“吹哨报到”改革中，北京市紧紧围绕综合执法、应急处置等工作，着力在赋权、下沉、增效等要素上下功夫，坚持以“吹哨”反映群众诉求、以“报到”解决群众问题，取得了卓有成效的治理效果。人居环境明显改善，基层干部队伍面貌焕然一新，人民群众获得感幸福感安全感显著增强。

（一）坚持党的领导和党建引领，提升党组织的领导力和组织力

党建引领社会治理是新时代我国社会治理的新趋势。推动党建引领基层社会治理创新，促使党建嵌入基层治理实践之中，发挥好党组织的战斗堡垒作用。一是加强党对街乡工作的全面领导。为推进“基层党建+社会治理”创新，北京市加强街乡领导班子建设，健全街乡工委工作体系，推进了高素质专业化街乡干部队伍建设。二是以优化为重点，创新组织引领。北京市围绕提升基层党组织组织力的要求，探索创新功能型党组织建设和区域化党建工作模式，建立区、街乡、社区三级党建协调委员会，形成互联互通的整体合力。朝阳区建立“一轴四网”①区域党建机制具有示范创新性。三是切实转变机关干部的作风。北京市加大机关干部到基层一线实践锻炼力度，发挥考核“指挥棒”作用，推动了党员干部务实亲民转变的作风。

（二）坚持明责赋权精简机构，增强街乡“吹哨”能力

为解决基层部门权责利不清晰的顽症，增强街乡统筹协调功能，北京市实施“吹哨报到”改革，坚持明责赋权精简内设机构。一是明确街乡各部门的职责定位，使其“吹哨”有据。北京市聚焦街乡抓党建、抓治理、抓服务的主责主业，明确党群工作、平安建设、城市管理、社区建设、民生保障、综合保障等6大板块111项职责。二是给街乡赋权，使其“吹哨”管用。为确保相关部门闻哨而动，北京市赋予街乡工委对派驻机构统筹调度权、督办权、考核评价权等。三是综合设置和精简街乡各类机构，使其“吹哨”有力。为了减少层级管理，实现精简高效的目标，北京市依据街乡职责任务，按照大部门制、扁平化管理的工作要求，坚持“6办+1纪工委+1综合执法队+3中心”模式设置机构②。

（三）坚持资源力量下沉，推动执法部门到街乡“报到”

针对基层执法力量分散、难以“握指成拳”等问题，北京实施“吹哨报到”改革，推动资源权力下沉到基层。一是坚持以下沉为导向，夯实“吹哨报到”的基层力量。为打通基层治理“最后一公里”，北京市坚持人往基层走、钱往基层投、政策往基层倾斜的导向，瞄准治理难点问题，推动资源下沉，开展综合治理、集中发力，坚持事不完、人不撤，提升了街乡统筹指挥能力和应急处置水平。二是加强街道实体化综合执法平台建设。为推动执法力量下沉基层，北京市全面推广石景山区“1+5+N”模式③，在290个街乡普遍建立了实体化综合执法中心，引导城管、公安、交通、消防、工商、食品药品监管等部门执法力量到街道办公。

（四）坚持共商共建共治共享，拓展“报到”服务的参与面

多元治理主体间结构化社会关系，决定了必须坚持共建共治的治理思路，充分调动街乡部门、驻区单位和社会力量协同共治。一是搭建平台，凝聚多元治理主体合力。为广泛吸引多方力量参与治理，东城区推进社区、社会组织、社会工作“三社联通”，搭建了纵向到底的“区、街、社区”三级网格一体化工作平台以及横向到边的政府、市场专业力量、社会组织、社区、居民“五方联动”的治理格局。二是积极引导党员参与社区建设。北京市依托“党员E先锋”网络平台，组织相关单位的在职党员回社区报到服务。三是发挥新型经济组织和社会组织在基层治理中的作用。通过政府购买服务等方式，用好新兴领域治理资源是推动社会力量共建共治的内在要求。北京市工商系统把分散的“小个专”企业①和商户聚拢在一起，夯实了基层治理力量。四是实施“双向”沟通机制，创新共建方式。为促使基层自治组织与驻区单位在社区建设中实现“双向”沟通，北京市围绕资源、需求、项目等清单，实现双向需求征集、双向沟通协商、双向提供服务、双向压实责任、双向考核评价。

（五）完善“吹哨报到”响应机制，激活基层治理“神经末梢”

新时代影响社会治理体系和治理能力现代化的最关键因素是体制机制问题[3]。为办好群众的烦心事操心事，就应着力从体制机制创新上破解街乡管理顽症，引导街乡干部深入一线，精准有效破解基层治理难题。一是完善“街巷长”机制。街长一般由街道处级干部兼任，巷长一般由街道科级干部和站所负责人兼任。北京市深化了“日巡周查月评季通报”机制，加强对街巷长的考核。二是建强“小巷管家”队伍。北京市进一步明确“小巷管家”工作职责、工作流程，扎实推进“小巷管家”典型经验制度化工作。三是加强社工队伍管理。东城区加强对社区工作者队伍的管理和激励，深化社区“匠心工作坊”建设，试点打造了优秀社区党组织书记工作室，推行了社区全面服务制。四是整合协管员队伍。北京市建立了市级总体统筹、区级部门招录培训、街道统筹管理使用的协管员队伍管理机制，加强了协管员队伍管理。五是建立专职社区专员制度。社区专员具体负责沟通协调、组织发动、检查督促，帮助社区协调解决困难和问题。六是推动“吹哨报到”向社区延伸，提升社区服务功能。北京市坚持开展社区减负行动，坚持做实做优社区，建立社区准入联席会议制度，推广“离案式”、走动式工作法，实施社区全响应服务制。

（六）坚持科学运用新技术，夯实街乡治理信息化支撑

新技术的快速发展，迫切要求促使其与社会治理深度融合，实现社会治理的智能化。一是充分运用新的技术手段，积极创建智慧城市。相对于过去的电子政府而言，在社会治理中智慧城市更强调互联网、物联网的综合运用。北京市科学运用“互联网+”、大数据等新技术，加大对智慧城市建设的整体规划，加强城市基础设施智慧化管理与监控服务。二是给城市治理赋予智能，推进城乡“多网”融合发展。构建以智能化为核心的基层社会治理系统，探索“大数据+网格化”的工作新模式，是适应新技术发展的必然要求。北京市依托“北京通”等重点工程，推进城市管理网等“多网”融合发展和社區公共服务综合信息平台建设，有效采集交通、环保、房屋管理和综合执法等数据并进行综合智能化分析，实现了网上吹哨、报到一体化运行。

三、党建引领基层社会治理创新的经验与启示

北京市实施的“吹哨报到”改革，是新时代加强和巩固党的执政基础的创新实践，是强化为人民服务宗旨意识的生动写照，充满着推进治理能力和治理体系现代化的新时代气息，具有强烈的创新引领性和示范推动性，为新时代推进基层社会治理创新积累了宝贵经验。

（一）坚持以人民为中心，不断满足人民日益增长的美好生活需要

新时代我国社会的主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的变化，迫切要求在推动基层社会治理中秉持以人民为中心的理念，把服务和造福群众作为出发点和落脚点。一是坚持面向群众的原则，走好新时代的群众路线。在基层治理中，要坚持民有所呼、我有所应，切实聆听群众诉求，请群众参与，让群众评判，把群众知晓、群众参与、群众满意度作为工作的出发点和落脚点;要依靠群众、发动群众，使人民群众成为发现问题的眼睛和解决问题的帮手。二是要解决人民群众的多层次需求，使广大人民群众拥有更有保障、可持续的获得感幸福感安全感。人民对美好生活的向往，是党的奋斗目标。新时代坚持以人民为中心加强和创新社会治理，要顺应人民群众日益增长的美好生活需要，通过全面深化改革和改善民生，增强人民获得感;通过合理有效的分配制度和社会保障制度把“蛋糕”分好，努力推进基本公共服务均等化，不断促进社会公平正义，提升人民幸福感;要把人民群众生命安全放在第一位，以安全社会建设增强人民安全感。

（二）坚持以党建为引领，把党的领导和党的建设贯穿基层治理全过程

通过党建引领基层社会治理，能够对市场、政府、社会等治理力量进行一种宏观安排，深化整合多元治理主体。新时代要深化党建引领，坚持改革推进到哪里、党建工作就跟进到哪里，不断探索和创新城市治理体系，夯实基层社会治理的组织保障。一是以“前置”为关键，突出思想引领。各级党委要把统一全局思想认识的关口前靠，要通过广泛开展“大学习、大调研、大讨论”活动把思想政治工作前移，把党的政治和组织优势转化为基层治理优势，着力提升基层党组织的领导力和组织力。二是以“优化”为重点，调整基层党组织设置，实现党的一切工作到支部。各级党委要紧紧围绕突出政治功能的要求，优化基层党组织设置，完善基层党建的组织架构，有步骤、有计划地把社区党组织、驻区单位党组织、非公有制经济党组织以及社区综合治理等统揽起来[4]。同时，新时代要加强党支部规范化建设，必须结合街道大部制改革要求，同步调整机关党支部设置，同步配齐机关党务工作力量，同步完善机关党建工作责任制，同步跟进机关党的建设，建立功能型党支部，并在重点工作与重大项目中采取联合组建方式建立临时党组织，在应急处置工作中建立党员突击队、应急队，着力提升党的组织和工作覆盖质量。三是整合区域党员力量，强化区域统筹，探索创新区域化党建工作模式。新时代要开展基层党组织和在职党员“双报到”工作，健全属地和驻区单位在基层治理与街乡建设中的“双向”沟通机制;健全区、街道、社区三级党建协调委员会组织架构，建立联络员制度，汇聚基层治理的党建工作合力，实现基层党建齐抓共管良好格局，强化统筹权威和治理效能。

（三）坚持以问题为导向，着力破解群众反映强烈的突出问题

随着改革的深化、经济社会的发展，基层社会治理面临的问题越来越复杂，矛盾越来越突出。新时代推进社会治理创新，要把坚持问题导向、解决突出问题贯穿于工作始终，以破解人民群众反映强烈的问题为抓手。一是遵循面向问题的原则，强化问题意识。在社会治理实践中遵循面向问题的原则，必须树立到一线解决问题的工作导向，对基层社会治理中突出的短板弱项要扭住不放、持续用力、逐个解决，确保基层治理取得实效。同时，为避免流于形式，应结合基层治理的实际和特点，具体通过入户走访、召开座谈会、发放征求意见表、暗中摸排等形式，找问题、听意见，并合理确定具体工作方案。二是着力解决人民群众关心的民生问题。新时代推进基层社会治理，要聚焦关乎人民群众实际生活和现实利益的重要问题，特别是涉及城市管理、环境整治、突发事件、社会矛盾等群众“家门口”的操心事、烦心事，解决好食品药品安全、征地拆迁等事关人民群众利益的问题，解决好人民群众在教育、就业、医疗、住房、社会保障等方面的基本需求问题。保障和改善民生是一项需要长期攻坚的重要工作，没有终点站，只有连续不断的新起点。习近平指出，“抓民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，抓住最需要关心的人群，一件事情接着一件事情办、一年接着一年干，锲而不舍向前走。”[5]（P215）“天地之大，黎元为先”。当前，应坚持社会政策要托底，织牢民生安全网的“网底”。此外，要把解决群众身边问题的实效性作为检验治理工作的标准，提升人民群众的满意度。

（四）以共建共治为合力，下好基层综合治理一盘棋

新时代加强和创新基层社会治理，必须完善治理机制，改进治理方式，下沉治理重心，促进政府、市场、社会、公众等多种力量共建共治。一是推动力量下沉，凝聚自治力量。新时代推动基层社会治理创新，要通过体制机制和治理理念的革新，打破条块分割的僵局，整合多方力量参与治理。为此，要把资源、服务、管理下沉到基层，推动相关职能部门力量在街乡聚合;要进一步加强编制保障，配强直接面向人民群众的社区建设部门，促使社区专员在基层收集民情、反映民需并推动解决。此外，要凝聚居民自治力量，挖掘志愿者组织等社会力量，发挥其在街乡联系群众的特点和优势。二是发挥市场专业力量承接公共服务和资源配置的作用。新时代要充分发挥市场机制在基层社会治理中的优势，必须创新与完善政府向市场专业力量购买服务的体制机制。其中，政府应以制度和规则制定者、公共服务法定供给者的角色，保障公共服务享受者的权利、机会和规则平等;而“市场机制则以价值规律和市场供求关系为基础的多重理性运行机制，优化公共服务的资源配置”[6]，降低社会成员公共服务成本，提升公共服务的效率、效益和品质。三是统筹发挥社会组织协同作用。新时代创新基层社会治理，必须坚持以“包容性发展”为中心的发展策略，淡化传统的以管理为目的的行政秩序[7];完善政府与社会组织合作共建中的购买服务与评估监管，加强社会组织“接得住”的能力建设。此外，要开展社区社会组织品牌化建设，秉持共建共治共享理念，以需求定项目，以项目带组织，以组织促服务。四是创新街乡议事协商体系，营造“共商共治”氛围。新时代创新基层社会治理，引领街乡协商发展，要按照“党委领导、多元联动、规范协商、共治共享”的总体思路，建立“参与型”社区协商体系，搭建多方参与協商的议事平台[8]，健全完善社区矛盾纠纷化解工作体系，实现社区议事协商工作线上和线下的有机结合，最大化地引导各类社会组织、流动人口等共商共治。

（五）以技術创新为手段，提升基层社会治理信息化水平

大数据时代，发挥技术带来的强大信息采集、分析和协同优势，改革和完善公共服务供给模式，对于创新社会治理机制至关重要。当前，基于大数据构建多元主体协同、信息均衡、数据驱动的智能化社会治理体系已成为基层社会治理创新的显著趋势[9]，新时代推进基层社会治理，必须坚持以技术为手段，推动互联网与社会治理深度融合，实现基层治理的智能化。一是充分运用互联网技术优势，破解基层社会治理的技术瓶颈，创新基层治理工作机制。大数据以迅雷不及掩耳之势开辟了新时代社会生活和政府治理的全新场域，展现了社会治理变革的全新维度[10]。当前，要借助新技术优势，逐步实施“互联网+政务服务”工程，打造街乡公共服务综合信息平合，强化“一门式”服务模式的街乡应用，为人民群众提供便利高效宜居的现代化生活环境。同时，促使互联网与街乡治理的深度融合，完善网站、微信、微博、热线的服务功能，疏通人民群众参与公共事务与基层治理的渠道。二是搭建全国统一的党建信息和应用平台，创新“互联网+党建”的基层社会治理模式，推进党建信息化的发展进程[11]。当前，应以云计算、大数据为基础，整合各地各领域的基层党组织的网络应用平台，运用互联网、视频多媒体、移动媒体等构建一个互动互联、资源共享、立体互动的党建网络平台，构建与创新“互联网+党建”长效运行保障机制。三是以智能化为方式，着力打造执法数据系统。新时代创新社会治理，要充分运用大数据技术，推进“互联网+综合行政执法”，采用智能化执法方式提升执法效能。同时，要打造集信息上报、系统研判、综合执法、反馈跟踪于一体的综合化实体平台，将综合执法环节纳入网格精细化管理，同步推进平台信息化建设。此外，要运用大数据技术对基层治理中的不确定事件进行预测和研判，做好风险评估和预防措施，提升预警、预防能力和执法智能化水平。

参考文献：

[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[2]北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心.当群众诉求的“哨声”响起——北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的探索[J].求是，2018，（24）.

[3]俞可平.中国的治理改革（1978-2018）[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2018，（3）.

[4]狄英娜.“街乡吹哨、部门报到”——强化党建引领基层治理，促进城市精细化管理的北京实践[J].红旗文稿，2018，（23）.

[5]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京.学习出版社、人民出版社，2016.

[6]王浦劬.政府向社会力量购买公共服务的改革机理分析[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2015，（4）.

[7]张  清，武  艳.包容性法治框架下的社会组织治理[J].中国社会科学，2018，（6）.

[8]黄意武.以基层党建工作创新引领城乡社区协商发展[J].中州学刊，2018，（9）.

[9]孟天广，赵  娟.大数据驱动的智能化社会治理：理论建构与治理体系[J].电子政务，2018，（8）.

[10]曾盛聪，卞思瑶.走向大数据治理：地方治理的政策工具创新趋势——基于多个经验性案例的考察[J].社会主义研究，2018，（5）.

[11]张  波.互联网+党建引领基层社会治理创新[J].中共天津市委党校学报，2018，（2）.

责任编辑：陈文杰

Abstract： It is an objective need of promoting social governance and intrinsic requirement of sticking to overall leadership of the Party and extend comprehensively strict Party governance to the grassroots level to give play to the political function and leading role of grassroots party organizations， thus jointly creating a social governance model based on collaboration， participation and common interests. However， there are still problems such as weakened political functions of grass-roots party organizations， organizational strength is not strong， coupled with grassroots streets and township rights and interests do not match， governance resources and capacity is insufficient. In view of above problems， the reform of “blowing the whistle to report for duty” that focuses on empowerment， execution and efficiency has been implemented in Beijing， which has obtained obvious effect and accumulated useful experience and inspirations. In the new era， to promote social governance at grassroots level， it is necessary to place the public in the first place and constantly satisfy the publics growing need for a better life; to integrate the Partys leadership and strengthening Party building into grass-roots governance with Party building as the guide; to strive to solve problems that are strongly reflected by the public; to integrate social governance model based on collaboration and participation with grass-roots governance; and to improve the Information level in grass-roots governance by technologies.

Key words： Grassroots Party Building， Innovations in Social Governance，Whistle-blowing in Streets and Townships， Reporting of Departments