论检察机关在民事公益诉讼中的法律地位

【摘 要】 随着社会生产力的发展，环境污染、生态破坏、食品、药品安全等问题日益突出。为加强对社会公共利益的保护，2012年8 月31日全国人大常委会《关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>的决定》增加“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和组织可以向人民法院提起诉讼”作为《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条。因环境污染等问题具有损害对象不特定性、受侵害持续时间长、损害覆盖面广等特点，加之现行举证责任制度尚未完善，符合起诉条件的主体怠于诉讼或无人诉讼现象时常发生，致使公共利益无法得到及时救济。检察机关作为国家监察机关，在维护人民利益和社会持续发展方面任重道远，确定检察机关在民事公益诉讼中的法律地位至关重要。

【关键词】 检察机关 公益诉讼人 法律地位

一、检察机关是民事公益诉讼的主体

检察机关是否属于《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第五十五条规定的可以提起公益诉讼的“法律规定的机关”，一直是学界和实务界讨论的热点问题。一种观点认为，检察机关可以成为民事公益诉讼的主体，作为国家唯一行使检察监督权的机关，检察机关理应属于“法律规定的机关”，具有提起公益诉讼的资格和实施能力。其理由是：（1）检察机关是为了维护公共利益而设立的，其与生俱来的公共性特征决定了它在履行职责时不仅是国家权利和国家利益的代表，而且是公共利益的代表。在公共利益受到损害的时候，检察机关为了维护和恢复公共秩序，必须有所作为。（2）环境 公益诉讼的公益性，明确了检察机关在有关主体不确定或缺位的情况 下，依然能及时地提起诉讼，确保公共环境利益得到及时的保护。另一种观点则认为，检察机关不可以成为民事诉讼的主体。因为《民事诉讼法》第五十五条的规定并没有表明检察机关有对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起公益诉讼的主体地位，仅仅是在法律上确立了公益诉讼制度，未对公益诉讼的主体范围、审理程序等问题未作出明确规定，尤其是检察机关是否为“法律规定的机关”未作出立法解释，因此并不能说明检察机关具有民事公益诉讼的主体地位，而且检察机关作为民事公益诉讼的主体有违民事纠纷的平等性原则。该两种观点引起社会各界尤其是民事诉讼法学界的热烈讨论，可谓仁者见仁，智者见智。笔者认为，检察机关为了公共利益的需要以及社会的可持续发展，可以作为民事公益诉讼的主体进行民事公益诉讼，且在我国新民事诉讼法通过之前，不乏检察机关参与公益诉讼的成功案例，并在社会上已产生积极影响。这是顺应当下国家治理的目标和要求的体现。

二、检察机关在民事公益诉讼中的身份

（一）检察机关应当以公益诉讼人的身份参与民事公益诉讼

检察机关参与民事公益诉讼的身份问题一直备受争议，根据多方面文章的总结，主流观点有以下两种：有观点认为检察机关作为民事公益诉讼的主体，在关乎与人类生存密切相关的问题时，有权代表人民参与诉讼，应当适应民事审判中原告的身份，但不能排斥其本身的监督权，也有观点认为，检察机关作为国家公权力机关，其参与民事诉讼，这本身代表着不平等性，有违民事诉讼中的当事人地位一律平等的原则，会对民事审判带来巨大的压力，不符合我国现行的基本制度要求，故检察机关不可以作为原告的参与诉讼更不可以依照刑事诉讼中的公诉人的身份来确定。

笔者认为，检察机关应当以公益诉讼人的身份参与民事公益诉讼。检察机关提起民事公益诉讼是为了保护国家以及社会公共利益，并非保护私人利益，其在诉讼中的法律地位，也应契合其本身的特性，是法律监督者。因危害公共利益的行为具有受侵害时间长、覆盖面广、收集证据难等特点，检察机关可以充分发挥其监督职能，对污染环境、破坏生态、食品药品安全等侵害众多消费者利益的行为调查、取证，同时，又能利用其本身的监督职能对诉讼活动、审判活动等进行监督，全方位地保障公共利益。

（二）检查机关在民事公益诉讼中的权利义务限制

检察机关是国家公权力机关，享有法定的监督权，虽然我们可以认同其代表公共利益参与民事公益诉讼，但是，其本身代表着不平等性，我们不能为了公益的需要丧失审判的平等，也不能因为权力的参与阻碍公平正义的实现，为了正义的实现和公益的需要，因此，检察机关以公益诉讼人的身份参与民事公益诉讼时，应当对其权力进行限制。首先，检察机关的身份既不是公诉人也不是民事诉讼原告，而是作为民事公益诉讼人的身份参与诉讼，故在诉讼中享有与民事诉讼原告同样的权利义务，而且在诉讼中的检察机关不享有法律规定的监督权。其次，应当明确民事公益诉讼的范围，对“侵害国家公共利益和社会利益的行为”要有明确的界定，对危害的性质、程度、方式、以及造成的后果进行具体的罗列，明确监察机关的责任范围和职责权限，一则为了保护企业的利益，同时也是对监察机关的职权监督。最后，对检察机关在民事诉讼和行政诉讼中的竞合也要及时处理。《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4款“人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害……可以向人民法院提起行政公益诉讼。”《中华人民共和国民事诉讼法》第 55条第2款“人民检察院履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼。”综上可知，行政公益诉讼与民事公益诉讼的立案范围在生态环境和资源保护方面是竞合的，两种诉讼仅仅是被告有所不同，以及行政机关在诉讼中扮演的角色有所区别。从实践来看，上述两种诉讼在立案范围上的竞合，容易给检察机关提起环境公益诉讼造成困扰，因此要合理处理两种诉讼带来的问题。

三、树立检察机关在民事公益诉讼中的地位的意义

首先，取证、起诉有法律的强力支撑，免征诉讼费。检察机关具有法律授予的调查取证权，可以依其职权询问当事人、证人，搜集书证、物证等证据，可以采用鉴定、勘验等方法进行调查取证，比较容易获得高质量的证据。同时，调查取证有时需付出较高的审计费、调研费、鉴定评估费等，公民和社会组织如果缺乏雄厚的资金支持，则往往难以完成调查取证工作。在非检察机关提起的环境公益诉讼中， 由原告先行垫付诉讼费用，待判决生效后由败诉方承担;如果原告败诉，还需承担相应的诉讼费用，加大了维权成本。《试点方案》特别规定，检察机关提起公益诉讼，可以免缴诉讼费。这为检察机关从事环境公益诉讼提供了有力的支持。

其次，对实施破坏公共利益的行为的机构起到威慑作用，有利于社会形成维护公共利益的好风尚。公共利益的维护是每社会主体的责任，只有在社会中形成维护的良好风尚，才能从根本上得到保护。比如环境污染问题，检察机关参与环境公益诉讼，从调查取证到审判，通过国家权力对破坏生态环境的企业进行处罚，同时对其他类似企业起到警示作用，使企业从根本上不敢破坏，不去破坏，做到自觉保护生态环境的作用。

最后，解决了对民事公益诉讼“无人诉”的局面，民事公益诉讼往往用时长，费用高，加之取证困难等特点，鲜有人提起民事公益诉讼，致使公共利益越来越受到破坏，食品药品安全，环境生态保护，以及公共资源保护等问题层出不穷，检察机关提起民事公益诉讼有限缓解了这一问题，国家财政支持起诉，公权力为公共利益保驾护航，有限的社会监督体制，有效的解决的“无人诉”的局面。

【参考文献】

[1] 曹奕阳.检察机关提起环境行政公益诉讼的实践反思与制度优化[J].江汉论坛，2018（10）：123-127.

[2] 陈芳，丁正全.浅析检察机关提起民事公益诉讼的法律地位[J].法制博覽，2018（24）：102-103.

[3] 杨爽.检察机关提起行政公益诉讼的现状及思考[J].纳税，2018（19）：251.

[4] 王欣. 检察机关提起行政公益诉讼制度研究[D].首都经济贸易大学，2018.

[5] 刘永芳. 检察机关提起环境民事公益诉讼问题研究[D].南昌大学，2018.

作者简介：姓名：魏宝红（1994—），性别：女，民族：汉，籍贯：甘肃通渭。学历：法律硕士，研究方向：经济法，单位：西北政法大学，所在省、市、邮编：陕西省西安市710063。