政府间财政事权和支出责任划分研究

郝娜

摘 要：十八届三中全会在顺应财税体制改革的浪潮下，提出“建立事权和支出责任相适应的制度”。十九大也进一步明确，央地间财政关系要做到政府部门间权责清晰、财力协调配置、区域平衡发展。本文从政府间事权和支出责任的划分视角出发，针对现存问题，提出在简政放权背景下要加强事权法治化，转移支付规范化等政策建议。

关键词：财政事权;支出责任;法治化

一、政府间财政事权和支出责任划分定位

在现行税制下，财政收入改革是先行于财政事权和支出责任划分的。支出责任与财政事权的对应需要澄清两个误区：

第一，针对“财政事权”与“支出责任”间的逻辑关系，很多研究直接把二者划上等号，认为是分税制造成地方财政困难与地方政府行为扭曲。事实上，问题的根源主要出在财权高度集中、事权和支出责任的过度下放以及二者不匹配等方面。

第二，从改革进程看，“财政事权”与“支出责任”间顺序有先后。针对“财政事权”与“支出责任”在改革中的次序问题，一些专家学者认为要“按权定责”。但合理的改革次序应该实行“按责赋权”，即在合理划分政府间职责范围及财政支出责任的基础上，界定各级政府的财政事权。

财政事权本质上，就是政府需承担的责任，即运用财政资金提供公共品和服务。财政事权不仅是处理政府间财政关系的依据，在财政体制中还起主导作用。事权和支出责任之间是相辅相成，相互影响的，财政事权是执行支出责任的基础，支出责任是财政事权的保障。

二、政府间财政事权和支出责任的划分原则

（一）受益原则。一般来说，全国性公共品牵涉到整个国家的利益，其影响较广，所以归属中央政府负责的应是全国范围内受益的事权;地方性公共品的福利范围则相对狭窄，受益者主要是地区居民，区域范围内受益的事权应由地方政府负责;对于受益范围涉及多个区域的事权，或是由中央政府出面协调由受益地区共同承担，或者由相关地区政府共同承担。

（二）地域原则。我国地域辽阔，政府间事权归属会受到东中西部地区差异性的影响，因此政府间公共产品和服务的划分呈现地域性特点。像国防、外交等地区性特征不显著的全国性公共品，其事权应划归中央政府负责;像城乡事务、公园建设等地域性明显的公共品，，其事权应划归地方政府负责。

（三）效率原则。事权的划分应根据产品配置的效率。由于委托--代理信息不对称，下级政府往往比上级政府能获取有利的信息资源。下级政府在服务本地区居民的过程中， 能全方位、多层次收集到居民对公共物品和公共服务的偏好信息。反之，上级政府收集到的偏好信息大多要通过下级政府的反馈。而且在信息传递具有时滞性，还可能存在误差，导致所提供的公共品没有满足当地居民的实际需求。

（四）外部性原则。财政事权和支出责任划分往往与信息复杂程度、外部性和激励相容机制的原则相结合。在事权方面，对于外部性较大的，其支出责任一般由上级政府承担;对于信息复杂度越高的， 一般由下级政府来承担;引入激励机制后， 支出责任一般由多级政府共同分担。

（五）技术原则。这一原则是根据公共品规模大小、技术复杂程度来划分的。对于规模较大、需要高技术水平才能提供的公共品，是由中央政府负责的。反之，应由地方政府负责。

三、政府间事权和支出责任划分存在的问题

（一）事权划分没有法律支撑

在政府间事权划分方面，我国还未出台严格的法律法规，因此法律约束力较弱，对各级政府间的事权关系起不到规范作用。事权划分缺乏立法权，意味着上级政府可以对下级政府事权进行干预，甚至对下级政府财力自由支配。例如，一些由下级政府承担的基础设施建设，因为上级政府对资金无偿占用，使得承担公共事务制度稳定性较差。

（二）各级政府错位、越位、缺位严重

各级政府间事权划分分散，省与市、县级政府间事权错位严重，存在事权上移、支出责任下移的现象。比如社保、公共安全等支出，外部效应大且信息复杂程度较小，本应交由省级政府主要承担，实际买单的却是市、县两级政府。上级政府把指标、任务安排给下级政府去执行的过程中，诸如“上级政府点菜、下级政府买单”的现象，令基层财政负担越来越重。

（三）央地政府间事权和财权不匹配

近年来，尽管中央加大对民生的投入力度，但基层政府公共服务资金保障机制却未从制度上完善，这也使市、县财政困难矛盾日益突出。财权与事权的不匹配，义务与权力的不对等，使一些市、县财政收支吃紧，财政出现较大缺口，一些地方甚至出现基本支出困难。

（四）政府部門职责界定不清晰

在政府发挥主导性作用的模式下，政府与社会边界划分不够清晰，导致政府过多的干预了市场。同时行政部门权利与责任划分不清晰，滋养了政府部门的惰性。譬如，在发生一些医疗事故时，相关地区的行政部门和医院有关部门经常互相推卸责任等等，这些都由于政府职能部门职责界定不严格、事权不清、政府职责缺乏法制约束造成的。

四、优化政府间事权和支出责任划分的建议

（一）加快事权配置立法进程， 真正做到事权法定

要想从源头提高事权配置，规范政府间财政关系，事权和支出责任的立法势在必行。加快建立完善的法律制度，提高政府间事权和支出责任的稳定性和规范性。

（二）坚持自上而下配置事权，适度增加地方自由度和主动权

我国是世界上最大的单一制国家和发展中国家，地区间发展不平衡，所以在处理政府间事权配置过程中，中央应保持必要的事权。为调动各地的积极性， 更好地服务社会，中央还需兼顾各地区情况，将权限逐步下放，给各地区必要的自由裁量权利。

（三）完善事权和支出责任划分

首先，明确政府职能范围，政府、市场、社会之间的关系要界定清晰;其次，转变支持经济社会发展的方向、重心及投入方式，不断优化调整支出结构，避免公共服务“缺位”、“越位”和“错位”现象发生。三是要理清省、市、县政府事权与支出责任划分，在划分省、市、县的事权和支出责任时，充分遵循公共物品和服务外部性、信息复杂性和激励相容性原则。

（四）合理划分事权财权，完善转移支付

省以下转移支付制度的完善，会进一步提高事权和财权的匹配度。但省对下级政府转移支付级次多，要建立转移支付制度相对困难，地方税系还需完善。建议在转移支付总额中，规范专项转移支付，逐步降低税收返还和制度补贴的比重，提高均衡性转移支付比例。

（五）简政放权，推进事权与支出责任密切衔接

新一轮简政放权，是对政府间事权和支出责任划分的一个新机遇。政府应该减少对企业微观经济行为的过度干预和不必要的审批，应将权力下放给社会，归还给人民。在减轻政府负担同时，公民责任感也大大提升。理清央地各级政府间关系，确保地方财力与责任相匹配，适当下放权力，对调动地方积极性，激发地方活力起到一定的积极作用。

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