国有企业财务管理监督体系研究

林霖

摘要：国有企业是中国国民经济的重要组成部分。国有企业财务管理监督模式的转变和创新，对构建和完善我国现代企业制度起着决定性的作用。中国现行的国有企业财务管理监督模式正处在不断创新之中，因此研究国有企业财务管理监督模式的演变，总结经验，进一步完善财务管理监督制度，具有理论和实践意义。通过对中国国有企业财务管理监督体系的发展进行了系统性的梳理，进而提出目前国有企业财务管理监督体系存在的问题，有针对性地提出多重监督；形式重于内容等相关建议。

关键词：国有企业；财务监督；监督体系

中图分类号：F275 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2019）01-0100-02

一、引言

国有企业是中国传统的计划经济体制的产物。在新中国成立后的三十年里，国有企业是唯一的经济组织形式。1984年，首次提出“计划中的商品经济”。1993年，建立了社会主义市场经济体制。从1984年到1993年，国有企业仍是中国国民经济的主要力量，是国家干预经济的直接方式，是弥补市场失灵的重要工具。实践证明，国有企业在中国国民经济的发展和小康社会的建设中一直发挥着关键作用。

通过为国有企业提供优惠经济政策，如：税收减免、信贷优惠、债转股、社会保障援助等，帮助国有企业快速、健康地发展，国有企业开始负责制定行业标准，并领导全行业的发展。来自中国企业联合会和中国企业家协会的数据显示，自2002年中国企业的500强企业竞选活动开始，国有企业连续八年进入前14名，在每一项选拔活动中都占据了前50名。在财富杂志的评选中，中国石油化工集团公司、中国石油天然气集团公司连续五年成为财富500强公司的前50名。

但是中国国有经济虽发生了重大变革，国有企业内部根深蒂固的财务管理监督体系一直没有进行与时俱进的改革与发展。当前中国国有企业在财务监督体系方面大部分都存在诸多问题，包括缺少对高层管理者做出重大财务决策时的有效监督、对隐瞒或制假企业财务信息的有效监督、对中介财务机构的合理到位的有效监督。这与中国特殊的历史背景息息相关。其中一个问题就是“所有者缺位”现象，在国有企业里，没有任何的激励约束机制能促使其所有者提高国有企业的整体经营利益。因此，财务管理监督体系的完善对国有企业的制约与促进作用就愈加重要。在国外文献中，财务管理的监督体系研究主要集中在现代企业管理研究方面。而在国内文献中，财务监督与财务管理、财务监督存在的条件、财务监督与公司治理结构、财务监督与会计监督、财务监督机制研究等方面进行了较为详实的研究。这其中存在一个缺点，就是仅针对财务监督体系的某一方面或某几个部分，而未将这些理论进行系统化的梳理与总结。

国有企业是中国经济发展的支柱，承担着民族工业、扩大就业、政治责任和社会责任。完善和加强国有企业财务管理的监督体系，是推动国有企业发展、保障国有资产安全的必然选择。基于此，对国有企业财务管理的监督体系进行了详实的梳理和研究。

二、国有企业财务管理监督体系的含义与构成

中国国有企业的发展经历了四个阶段，分别是1978-1986年的“自负盈亏、自主经营”阶段、1987-1992年的承包制、股份制改革阶段、1993-2002年的“产权清晰、权责明确”的整改阶段以及2003年至今的“兼并重组、整合壮大”的新一轮改革阶段。

国有企业的良好发展兼具经营性和公益性。国有企业的改革深化之后，国有资产管理模式不断改进，国有企业财务管理监督体制也日趋完善。与国有企业的发展相适应，国有企业财务管理监督体制主要经历了三个阶段。首先，80 年代初至1988 年，国有企业还未建立起现代企业制度，在这一阶段主要体现为国家对企业放权让利，建立合理的国有资产管理体制。其次，1988-2003 年，国有资产管理局成立，协同计委、财政部、经贸委等部门一起管理和监督国有企业。最后，2003年至今，随着国资委的成立，这一阶段一是要健全国有资产管理新体制，深化国有企业改革。二是建立健全现代产权制度，完善公司治理结构。三是股份制改革的推进，调整国有经济布局结构。

中国国有企业财务管理体系主要包括四个方面的内容，分别为产权与监督、财务管理监督体系含义和分类。产权是指公司所具有的财产所有权，是经济所有制关系的法律表现形式。企业所有权与经营权二者分离是现代企业管理制度的常见现象，这导致的结果就是产权的所有者维护其自身利益的权利，即剩余价值索取权和为维护这一权利而享有的监督权。因此，需要明晰企业产权制度，就是保障产权所有者行使监督的权利。财务管理监督体系含义是指监管企业财务周转与运营活动，包含财务监督主体和客体、财务监督模式和内容、监督目的和结果。财务管理监督体系分类包括内部管理监督和外部管理监督两类，内部管理监督是指企业内部人员对企业经营与财务状况的监督，外部管理监督是指企业之外的相关机构对企业财务的审查、预算、活动等进行监督。只有两项监督互相配合，才能充分发挥财务管理监督体系的作用。

三、国有企业财务管理监督体系存在的问题

中国国有企业财务管理监督体系存在多重监督、形式重于内容、缺乏激励和约束制度和政府过多干预经济等问题。

（一）多重监督

指派的会计师、分配的主管、内部审计和外部董事的职责是对国有企业实施财务管理监督。指派的会计师的责任是通过会计审计和内部检查系统来实施会计监督。被派遣的主管职责是查阅与商业活动相关的会计信息和数据，以访问和核实财务报告的真实性和合法性。内部审计职责是对企业的财务收支、财务预算、财务会计、管理绩效进行监督和评估。外部董事指导企业内部审计部门的工作。他们有不同的侧重点，事实上他们的工作是重叠的，这导致了资源的浪费并且增加了财务管理和监督的难度。

（二）形式重于内容

会计监督实施的实际效果不好。虽然一些国有企业建立了财务管理监督制度，但其财务管理监督制度却没有发挥应有的作用。会计师的评估、保留和晋升是由企业所决定的。一些被任命的人员屈服于企业的压力，失去了他们的财务监督责任。尽管一些国有企业已经建立了董事会，但他们不能每年召開一次会议。一些重大的商业决策，如：外部投资、基于债务的融资、集团与子公司之间的资产转移、关联方产品交易和安全问题，都是由总经理的专业部门或业务会议决定的，而不是由董事会讨论决定。

（三）缺乏激励和约束制度

财务管理监督是一项专业和有原则的工作，存在阻碍、被边缘化，甚至受到失业和报复的威胁等问题。由于缺乏适当的激励机制和激励政策，财务管理监督人员不愿冒险，不愿寻求奖励，更不愿犯错误，最终削弱了财务管理监督责任。

（四）政府过多干预经济

国家资产监督管理委员会通过对国有企业财务监督管理的有力参与，对国有企业的经营和管理的了解和控制有所加强，因此，导致政府对经济的干预不可避免。但是当政府过多地干预国有企业的经济发展时，在一定程度上回到了国有企业的旧管理体制。此外，外部董事是由国有资产监督管理委員会任命，负责国有资产监督管理委员会，因此，他们做出商业决策的时候会倾向于偏好政府，从而促进政府干预经济和公司管理层。

四、构建国有企业财务管理监督体系

（一）实现模式组合管理

国有企业的财务监督模式多种多样。全面实施这些模式不仅是对资源的浪费，还增加了财务管理的难度。根据被监管的国有企业的经营特点，有必要选择两种或多种会计监督模式，实施监督管理。一般来说，内部审计制度是一种常规制度。如果想在财务系统、管理系统和外部董事系统中选择，选择的系统数量最多不超过两个。同时，不需要在同一企业中实施财务管理制度和监事会制度，因为在很大程度上推广外部董事制度是不合适的。

（二）提高财务管理监督的效率

不对称信息理论认为，代理人所拥有的私人信息是不可观察的，隐藏的行为是无法证实的，因此，最大的问题是机会主义行为。没有必要强调国有企业财务管理监督的多样化形式，但有必要强调实际的结果、会计监督的效率，以及限制代理人的投机行为。

（三）建立激励和约束制度

根据委托—代理理论，未来促使合作的代理人来完成预期的目标，客户端将使用一系列的激励机制来激励代理人努力工作实现价值最大化，从而使委托人和代理人之间达到一个平衡的关系。在市场经济环境下，财务监督的激励约束机制尤为重要，直接关系到财务管理监督的效率。财务监督主体是人，因此，在财务监督活动中也需要受到激励和约束。激励机制促进财务管理监督人员不断发现问题，积极打击会计欺诈。约束机制使财务监督人员的行为不超出法律、法规的范围。要做好财务管理监督工作，首先，要协调鼓励和支持指定人员履行职责的法律，制定各种形式的激励机制，如：就业优先、奖励之间的差异性等。第二，应加强责任感，加强职业禁令、行政处罚、法律责任追究责任等约束机制和问责制。

（四）明确财务管理监督的局限性

在企业所有权和管理权分离的情况下，内部控制理论告诉我们，企业的董事在实际上或在法律上控制着企业，并利用现有的信息和管理手段，在企业管理和决策中获得更多利益。财务管理监督是为了维护经济秩序，防止内部控制，确保国有企业的正常经济活动。国家资产监督管理委员会及其委派的人员应当清楚地了解财务管理监督的性质和局限性。财务管理监督应以企业的经济发展和经济效益为基础，以企业的长远利益为重点。监管不仅应到位，而且应适度，不应直接干预或参与日常管理活动。这些人员可以作为“裁判员”，但不应该扮演“运动员”的角色，两者不能结合。

五、结论与展望

国有企业充分反映了中国社会主义公有制的本质。它是国民经济中不可或缺的一部分，也是国家财政收入的最大贡献者。它在国民经济中的主导地位是不可动摇的。数据显示，在2007年和2008年国有企业的税收总额分别占全国财政收入的33.73%和34.24%。随着现代企业制度的建立和完善，国有企业已成为各行各业当之无愧的领导者。而财务管理监督体系是国有企业组成中的关键部分，构建和完善我国现代企业制度起着决定性的作用。因此，改善国有企业财务管理监督体制具有重大意义。

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[责任编辑：王 旸]