民事公告送达案件检察监督情况实证分析

● 王 菁/文

一、现状扫描：民事公告送达案件检察监督基本情况

（一）办案情况

1.监督数量。2015年1月至2018年6月期间，全国检察机关共办理民事公告送达监督案件1704件。从纵向的各年度统计数据来看，2015年268件，2016年399件，2017年652件，2018年截至6月底共385件，总体上呈现监督数量逐年上升趋势，从一个侧面反映出人民法院在公告送达方面存在的问题较为突出（见图1，2018年全年数据为预估）。从横向的地域分布数据来看，山东、宁夏、江苏、四川、安徽、河南六省区监督数量居前，分别为317件、235件、227件、130件、123件、117件，占到监督总数的67.43%。而尚有六省区为监督空白，反映出各地区之间在监督数量方面存在一定程度上的不平衡（见图2）。

从采用的监督方式来看，提出抗诉330件，提出再审检察建议443件，发出检察建议931件，其中个案检察建议882件、类案检察建议49件，三种监督方式占比分别为19.37%、26.00%、54.64%，显示各地综合运用多种监督方式进行监督（见图3）。从监督案件来源来看，依申请监督908件，依职权监督796件，各自占比分别为53.29%和46.71%，两种来源占比大致相当。从监督单位的层级分布来看，基层院1386件，市分院271件，省级院6件，占比分别为83.34%、16.30%、0.36%，可见民事公告送达监督主要集中在基层院和市分院（见图 4）。

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图2

图3

图4

2.监督特点。从监督事由来看，“下落不明”适用不当的510件，占比27.34%。未严格依法在其他方式无法送达时适用公告送达的1111件，占比59.76%。应公告送达而未公告的134件，占比7.21%。其他事由104件，占比5.60%。未严格依法在其他方式无法送达时适用公告送达系人民法院在民事公告送达中存在的最具普遍性的问题。

从监督案件所涉及的人民法院公告方式来看，法院公告栏张贴公告317件，占比18.51%。受送达人住所地张贴公告219件，占比12.78%。报纸刊登1160件，占比达到67.72%。而信息网络发布17件，占比仅为0.99%。可见，报纸刊登为人民法院在实践中最常采取的公告方式，而其中在《人民法院报》刊登715件，在其他报刊刊登445件，后者占比仍达38.36%，但此数据在各地区之间亦存在明显差异，比如北京、上海、山西、黑龙江、海南五个地区法院均无在其他报刊上刊登的情况。而山东地区法院采用法院公告栏张贴公告和受送达人住所地张贴公告两种方式相对较多，占比达到62.13%。

从监督案件所涉公告送达的审理阶段分布来看，一审阶段为1516件，其中为首次审理的1507件，占一审审理的比例为99.41%。二审阶段为64件，再审阶段为11件，执行阶段为221件，分别占比为3.53%、0.61%、12.20%。

从监督案件所涉民事案由情况来看，分布最为集中的两类案由分别为借款合同纠纷和买卖合同纠纷，数量分别为1082件和222件，其中仅借款合同纠纷的占比就高达63.50%，且所有省份涉及数量最多的案由均为借款合同纠纷。

从监督反映的情况看，涉及原告故意隐瞒地址或恶意提供错误地址的68件，占监督案件总数的3.66%。法院卷内未依法记明公告送达原因和经过的744件，占监督案件总数的40.02%。因公告送达导致缺席审判的1286件，占监督案件总数的比例高达80.93%。

3.监督效果。从监督后改变率或采纳情况来看，提出抗诉的案件中，撤销原判、发回重审179件，调解结案29件，未采纳监督意见23件，其他97件（主要体现为案件尚未审结没有裁判结果），在人民法院已作出再审裁判的案件中改变率达到90.04%。提出再审检察建议的案件中，裁定再审247件，尚未回复59件，未采纳监督意见116件，采纳率仅为58.53%。发出检察建议案件中，采纳监督意见896件，尚未回复55件，未采纳监督意见38件，采纳率达到90.6%。抗诉、检察建议的监督效果较好，而再审检察建议的监督效果还有待进一步发挥（见图5）。

从监督后审判人员责任追究情况来看，移送线索5件，追究审判人员党政纪责任10件，追究刑事责任1件。其中，仅有河南、湖南、福建、山西、辽宁五省在监督中对审判人员进行了责任追究。

图5

（二）主要做法

1.延伸监督触角，宣传引导与主动发现并用。一是完善常态化宣传机制。把公告送达案件监督列为宣传重点之一，将日常宣传与集中宣传相结合，积极运用传统媒体与“两微一端”等新媒体宣传方式，深入社区、企业等基层单位，提高监督的社会影响力与认知度。二是强化线索发现意识。天津市院依托开展的虚假诉讼监督专项活动等发现违法公告问题。宁夏自治区的银川、石嘴山、吴忠等市检察院每年组织各基层院选取不同的监督角度和侧重点分别进行专项监督。河南省各县区院通过关注报纸上的公告送达信息并对法院相关案件台账进行排查进而发现案件线索。三是健全内部协作机制。通过与侦监、公诉、控申等部门的信息共享及联合办案机制有效整合内部资源，充分挖掘有价值案件。四是加强外部信息沟通机制建设。四川省乐山市沙湾区院通过聘请15名司法所工作人员、法律工作者和律师担任民行检察联络员，及时有效将相关案件导入诉讼监督程序。

2.升级监督手段，调查核实与书面审查并重。基于此类案件自身特点，各地注重在全面审查原审裁判、执行案卷的基础上，认真听取当事人意见，对审判、执行人员进行询问，必要时还向受送达人户籍地或常住地的相关基层组织和人员以及邮政部门等进行调查核实，着力夯实监督基础。比如，浙江省余姚市院办理的李洁倩申请监督案，经深入细致地实地走访后才发现，李洁倩的户籍信息归属于阳明街道胜山村股份经济合作社管理，而原审法院据以公告送达的下落不明证明的出具主体则为“阳明街道胜山社区居民委员会”。

3.综合运用多种监督方式，程序监督与实体监督并重。公告送达可能存在于人民法院立案后至执行的各个环节，而公告送达违法情形可能涉及裁判结果监督、审判程序违法监督以及执行监督的各个领域。各地检察机关注重区分不同阶段、不同情形、不同违法程度，灵活、精准运用抗诉、再审检察建议以及检察建议等监督方式。从统计数据看，对民事公告送达案件进行监督的26个省份中，无一例外地全部运用了上述三种监督方式。对于公告送达程序严重违法剥夺当事人辩论权利的，通过再审检察建议方式积极开展同级监督或者依法提出抗诉。对于公告送达程序存在瑕疵而无启动再审必要的，采用发出检察建议方式督促法院依法规范公告送达的适用。

4.优化监督模式，个案监督与类案监督并重。一是严把个案监督关。从民事公告送达行为的特点入手，细分行为性质、具体表现和证明标准，认真研究监督规律，办理了一批效果好的案件，将个案监督效果落到实处。二是充分发挥类案监督价值。从统计数据看，2015年以来已有上海、辽宁、黑龙江、江苏、安徽、福建、山东、河南、广东、贵州、宁夏11个省市区曾就公告送达问题发出类案监督检察建议。各地注重分析案件类型特点，集中集体智慧，力求探索形成类案监督促整改、整体监督促和谐的新型监督模式。比如，北京市院对没有必要在具体案件中进行纠正的公告送达共性问题，每一年度进行汇总、分析、提炼，通过《年度诉讼监督情况通报》的方式，专门设立“民事审判程序问题”之“送达程序不规范”一节进行类案监督，该做法得到法院的高度认可。

5.提升监督层次，对人监督与对事监督并重。民事公告送达违法既可能是一些审判、执行人员为追求所谓“高效率”而导致，也可能在其背后隐藏着司法腐败问题，即个别审判、执行人员故意错误采用公告送达方式以达到缺席审判的目的。各地充分认识紧紧抓住审判人员违法行为监督牛鼻子的重要性，河南、湖南、福建、山西、辽宁等省在办案中依据查明的违法行为进行对人监督，最终使相关审判、执行违法人员被追究了相应的党政纪责任，彰显了监督威慑力。比如，湖南省祁东县院在办理刘昌禄借贷纠纷申请监督案中，针对原审四名审判人员存在的公告送达违法行为提出检察建议后，该县法院高度重视，安排纪检监察部门进行调查核实后对上述四人进行了通报批评。

6.更新监督理念，加强沟通与跟踪问效并重。一是完善与人民法院沟通协调的工作机制。比如，上海市院将检法会议常态化，每年召开一次，相互通报上一年度工作情况并对下一年亟待解决的问题予以充分沟通；同时围绕专项工作及时、有针对性地召开各个层面的检法沟通会议，提高解决问题的效率。二是健全对人民法院跟踪问效的办案机制。提出监督意见后，及时做好再审裁判结果或者检察建议回复结果的收集、研判以及有错不纠的跟进监督。比如，四川省眉山市院办理的唐翠英民间借贷纠纷申请监督案，眉山中院未采纳再审检察建议，后四川省院依法跟进监督向省高院提出抗诉，该案最终改判并为唐翠英挽回500余万元损失，达到帮助人民法院纠错，共同维护司法权威的良好监督效果，实现了双赢多赢共赢。

7.扩大监督效应，诉讼监督与督促履职并用。在对人民法院公告送达进行监督过程中，有的地方多角度、全方位履行法律监督职责，向有关邮政机构或邮政管理部门发出督促履职检察建议。比如，广西自治区南宁市院在办案中发现负责法律文书专递的邮政机构,未严格按有关规定做到“五日三投”，也未按投递面单上的联系电话联系当事人就在签收单上注明“查无此人”。邮政机构收到督促履职检察建议后及时整改，积极组织相关人员对文书送达规定进行学习，并针对专递邮件制定了一套较为详细的服务升级方案复函检察机关。江苏省南京市检察机关针对办案中发现的邮政机构投递法律文书程序不当情形，依法向邮政管理部门发出督促履职检察建议，督促其严格有效地实施业务监督检查制度，取得很好的监督效果。

二、问题透视：人民法院在民事公告送达中存在的问题

本文以提出检察监督意见的案件作为数据样本，对归纳和分析人民法院在公告送达方面存在的具有一定普遍性或典型性的问题具有较强说服力。

（一）适用公告送达存在不当

1.“下落不明”标准把握不一致。有的法院仅因邮政机构送达不能或多次电话联系无人接听就直接推定受送达人为下落不明；有的法院仅简单询问受送达人的近亲属或户籍所在地、经常居所地邻居后即认定受送达人下落不明。还有个别审判人员与当事人或其诉讼代理人串通，故意根据伪造的下落不明证明材料公告送达应诉文书，致使当事人诉讼权利和实体权益严重受损。比如，辽宁省新民市人民法院大红旗法庭原法官刘彦忠在审理郭风丽与王振凤离婚纠纷一案中,与原告郭风丽的诉讼代理人周新宇勾结，采信原告方伪造的下落不明证明材料，向王振凤公告送达应诉文书，实施一系列违法行为后，在王振凤不知情的情况下判决其离婚，后刘彦忠被依法以民事枉法裁判罪追究刑事责任。

2.未严格依法在其他方式无法送达时适用公告送达。根据《民事诉讼法》第92条第1款的规定，公告送达仅为其他方式不能送达时的补充方式。而很多法院在实践中，一是未采取《民事诉讼法》第7章第2节规定的其他送达方式即直接适用公告送达。比如，河南省安阳县人民法院在审理申庆军与王永福、张用芳民间借贷纠纷一案中，在向二被告送达相关应诉文书时没有采取直接送达、邮寄送达等方式即进行了公告送达，导致未查清张用芳、王永福早已离婚，案涉债务系王永福个人债务的事实，致使张用芳被判令承担连带责任，此案审判人员已被该院给予通报批评。二是因直接送达程序不规范而导致适用公告送达违法。如有的法院在直接送达法律文书被当事人同住成年家属拒收后，未依法适用留置送达却转而采取公告送达。三是因邮寄送达程序不规范而导致适用公告送达违法。有的法院在邮政专递未按规定“五日三投”或当事人留有联系电话但邮递员未注明是否联系核实的情况下，没有进行认真审核即以邮寄送达不能为由进行公告送达。四是虚化直接送达、泛化邮寄送达且未经调查核实即进行公告送达。很多法院在未对直接送达是否存在困难进行评估或说明的情况下，即直接采用邮寄送达方式，在邮寄送达未果的情况下即进行公告送达。如福建省闽侯县人民法院审理的福州世茂新纪元置业有限公司与林恩成商品房销售合同纠纷一案中，被告于立案前就已死亡，该院未依法先行直接送达诉讼文书，而是直接选择邮寄送达，在无法邮寄送达后即适用公告送达并作出缺席判决。五是怠于履行职责而导致公告送达违法。如有的法院在两个地址仅其中之一难以送达后即直接公告送达。有的法院在财产保全或执行阶段能够向受送达人送达相关法律文书，但在送达应诉文书时却适用公告送达。

3.应公告送达而未进行公告。有的法院在向受送达人户籍登记地址和经常居住地址邮寄起诉书副本、开庭传票以及证据等相关法律手续和材料无法送达后，在该送达不能非因受送达人过错导致的情况下，未依法进行公告送达而直接缺席判决，严重剥夺当事人辩论权利。有的法院在当地基层组织已经出具下落不明证明、应当依法公告送达的情况下，将相关法律文书留置送达给受送达人的近亲属。如宁夏自治区贺兰县人民法院在郭东与陈军民间借贷纠纷一案的执行程序中，在被执行人陈军所在基层组织已出具其常年不在该村、下落不明的证明材料后，向陈军的父亲留置送达了财产申报令、执行通知书、传票等法律文书。

（二）公告送达方式不规范

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉法解释》）第138条关于公告送达方式的规定虽然属于无条件选择性的方式，即人民法院既可以在法院的公告栏和受送达人住所地张贴公告，也可以选择在报纸、信息网络等媒体上刊登公告。但有的法院出于减少自身麻烦与工作量的考虑，在公告方式的选择上只考虑“送”而不顾及“达”。一是不区分具体情况，大量适用登报公告方式。针对并非真正意义上下落不明的受送达人，即有证据表明受送达人可能回家或与家人常有联系的情况而言，在受送达人原住所地张贴公告是较为有效的公告方式。一些法院基于报纸刊登的简便快捷性，往往一律让原告选择登报公告方式，实践中导致一些案件公告效果较差。二是采取登报公告方式时，未按相关规定刊登在适格报刊上。根据最高人民法院于2005年印发的《关于进一步规范法院公告发布工作的通知》的规定，法院公告一律在《人民法院报》刊登。但从统计的监督案件数据看，大量公告仍刊登在发行范围和层次无法得到保障的各类其他报刊上，直接影响了公告送达的效果。三是《民诉法解释》新增加的信息网络发布方式未发挥实际作用。从统计的监督案件数据看，人民法院采用独立的信息化手段发布公告的占比仅为0.99%。在信息网络等电子媒体逐渐成为信息主要传播媒介的当下，如果仍大量使用报纸作为刊登公告的主要媒体，难以达到最大限度让受送达人知悉诉讼存在的制度设计初衷。

（三）公告送达内容不规范

一些法院未严格执行《民诉法解释》第139条关于公告送达内容的规定，片面追求保证诉讼程序的进行，而忽视受送达人的权利保护。如有的法院在公告送达起诉状或上诉状副本时，只是简单罗列法律文书的名称，较少涉及起诉或上诉要点。有的法院在公告送达裁判文书时除明确上诉权利、上诉期限及上诉的法院外，较少涉及裁判的主要内容。有的法院在公告送达审判庭组成人员通知书时，只公告文书名称而不公告审判人员姓名。有的法院在公告诉讼信息时，对受送达人的基本信息表达不完整，不能准确唯一地确定系受送达人本人。

（四）公告送达程序不规范

为减少人为性、随意性，《民事诉讼法》《民诉法解释》均规定公告送达应当在卷内说明原因及经过，但一些法院在司法实践中并未严格执行相关规定。从统计的监督案件数据和相关情况看，法院卷内未记明公告送达原因和经过的案件共有744件，占比达到40.02%。有的法院在受送达人住所地张贴公告时，未按照《民诉法解释》第138条第2款的规定采取拍照、录像等方式记录张贴过程。

三、破解之道：对策与建议

上述问题的解决，从根本上需要各级人民法院进一步深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，把以人民为中心的宗旨落实到民事诉讼的各个环节，进一步提高对送达特别是公告送达工作重要性的认识，强化责任意识，梳理和总结存在的问题，加强针对性研究和整改。

（一）严格落实现行法律、司法解释及文件有关公告送达的规定

建议严格按照《民事诉讼法》第7章第2节的规定，在其他送达方式无法送达后再依法适用公告送达。严格执行登报公告报刊范围的规定，纠正各地存在的在《人民法院报》以外的其他不适格报刊上进行公告的不规范现象。积极推广信息网络发布送达公告，逐步改革以报纸刊登为主的公告方式，进一步加强人民法院公告网建设并推进其成为独立信息化公告手段，降低当事人诉讼负担，提升公告效率。严格按照《民事诉讼法》《民诉法解释》的规定在案件卷宗中记明公告送达的原因及经过，确保公告送达起诉状或者上诉状副本、传票以及判决书、裁定书、执行程序相关文书的主要内容完整规范，建议人民法院向履职存在突出问题的邮政机构发出司法建议，督促其依法履行邮寄送达职责。

（二）完善现行司法解释或文件有关公告送达的规定

建议在《关于贯彻执行＜中华人民共和国民法通则＞若干问题的意见(试行)》第26条和第27条的基础上，在《民诉法解释》或相关司法文件中进一步明确“下落不明”的法律内涵、适用标准以及适格证明材料，包括应当由哪些主体出具证明材料、上述主体如何履行职责以及证明材料有何具体要求等。明确公告送达的申请人对受送达人下落不明应承担何种程度的证明责任。在何种情况下人民法院应依申请或依职权调查收集关于受送达人下落状况的证据。特别是在涉及身份关系的案件中，一旦改变当事人的身份关系就难以逆转，应更多强调依职权调查的重要性，如在离婚纠纷中适用公告送达就应特别慎重。

（三）建立健全相关配套机制

一是建议与相关政府职能部门、金融机构、通信运营商、网络服务机构等搭建信息共享平台，充分运用大数据等现代科技手段，强化人民法院依职权调查当事人送达地址的工作力度，实现公告送达的电子推送以提高送达率等。二是建议建立公告送达的审查机制。即案件适用公告送达应由合议庭而非承办法官作出决定，该程序设计有助于更好审核公告送达的前置手续是否完备合法，从而减少决定的随意性，更能体现适用公告送达程序的民主性与科学性。三是建立当事人法律责任追究机制，对故意隐瞒地址或者恶意提供错误地址的当事人予以惩戒，对恶意躲避送达、故意撕毁文书等干扰送达的行为予以惩戒，人民法院可对其采取妨害民事诉讼的司法强制措施或者由恶意方承担由此引起的再审所需必要诉讼费用等。四是建议规范缺席判决证据的审核认定标准。人民法院在缺席判决案件中对查明事实担负更多责任，注意查明当事人虽未主张但对正确处理案件有意义的事实，调查当事人虽未提供但却确定客观真实的证据，以便于最大限度降低缺席审理中双方对抗失衡所可能带来的消极影响。五是针对公告送达违法情形多发的借款合同纠纷等领域采取一定预防性、针对性措施。如以案例进行普法宣传，引导当事人在签订借款合同时即注意在合同中约定明确的送达地址等。