利益救济视域下环境民事公益诉讼责任承担方式

2019-01-26赵岩/文

中国检察官 2019年9期

● 赵岩/文

在环境民事公益诉讼中，责任承担方式以实现与生态环境相关的社会公共利益法律上的救济效果为目的，被告承担怎样的责任直接影响着诉讼功能的实现效果，最终也影响着对社会公共利益的救济程度。笔者结合我国检察机关提起环境民事公益诉讼实践，从环境公益救济的角度出发，对环境民事公益诉讼中责任承担方式适用的几个问题作以探讨。

一、环境民事公益诉讼所保护的利益

权利的存在是救济实现的前提，合法的权利是救济得以发展和延续的必备条件。[1]只有在承认权利存在的前提下，才能说“没有救济，就没有权利”。根据《民事讼诉法》第55条的规定，环境民事公益诉讼保护的是社会公共利益，而社会公共利益没有明确的概念和定义，其范围比较广泛，涉及经济学、社会学、法学、公共管理学等多个领域的问题。公共利益与国家利益、个人利益均有不同，公共利益与国家利益有重合部分但又有所不同。[2]公共利益也不完全是个人利益的叠加，与个人利益既有矛盾也有协调。具体来说，环境民事公益诉讼所保护的应当是与生态环境相关的社会公共利益，可以称之为公共环境利益或者环境公共利益。

（一）公共环境利益主体的多重性

人与环境共存共生，人对环境的尊重不仅是对社会公共利益的尊重，其实是对人类自我的尊重。总的来讲，环境权是“人”的权益。不但公民个人、法人和其他组织、国家等当代人，后代人也应当是环境权益的主体。美国国际法学者爱迪·B·维丝最早提出了“代际公平”理论，是指当代人类要为后代人类的利益保存好自然资源，当代人有责任保护好地球环境并将它完好地交给后代人。[3]习近平总书记亦多次强调，“为子孙后代留下天蓝、地绿、水清的生产生活环境”。[4]环境权益具有整体性、共享性、永久性的特点，因此环境权应由当代和后代的人类共享，从而表现出主体多重性的特点。

（二）公共环境利益权利的特殊性

就权利形态在西方的历史来看，最早进入权利理论视野的是个人权利，是在与神权和国家权力的对抗下产生的，从而形成了传统的“公法-私法”二元法结构。这一阶段是和自由资本主义的发展相一致的。等到资本主义自由竞争阶段进入到垄断阶段，国家对市民社会的干预大大加强，从而公法得到了极大的扩张，国家传统的守夜人角色发生了变化，开始转变为福利国家。但是，由于是以公民个人权利为重心，因此上述社会形态的变化导致了二元法结构的不协调，最终发生了公民权利社会化和国家权力社会化的双重运动。基于上述社会变革，在传统的公权和私权之外，产生了一种介于两者之间的新权利类型，即社会权。从法律分类上说，就是在公法和私法之外产生了兼具公法和私法性质的社会法。从而，法律的社会化浪潮使得传统的二元法结构转化为“私法-社会法-公法”的三元法结构。环境权就是这样的一种介于公权与私权之间的权利，不仅体现了社会个体的利益和国家的利益，而且体现了社会的公共利益。环境权的出现改变了传统权利体系的实质性内容及内在关系，环境权尤其是其中的实体性权利，其本身具有公权与私权的双重属性。[5]有学者指出，环境污染侵权的对象应当是特定民事主体所享有的权益，由于环境权不属于民事权益的范畴，而是公法上的权利，因此其不应当作为环境污染侵权的对象。[6]故民事公益诉讼制度的建立，突破了传统民法的调整范围，社会公共的生态环境利益无论是定义为具有公法性质的私法权利，还是社会权，民法都将在民法商法化之外，又将朝着民法公益化方向发展。

（三）公共环境利益内容的多层次性

公共环境利益当然具有环境权的基本特征，环境法学界对环境权已进行了多年研究，其基本理论成果可以借鉴。

1.环境权的初级层次是与人的动物性相对应的生命性环境权益。人的存在首先是肉体的存在。从功利主义原理及利益衡量出发，在环境侵权问题上，作为一切个人利益和公共利益的载体，人的生命权、身体权或健康权具有质上价值优先性，高于财产性利益。

2.环境权益的高级层次是与人的理性相对应的理性环境权益。解决了人的动物性存在的问题之后，将环境当作社会公共的财产来对待和拥有发挥了人的理性能力。从经济学的角度而言，环境资源是一种综合性的财产，应为社会公众所共享。

3.精神性环境权益是与人的人格性向对应的最高层次，优良的环境可以成为人的精神活动的对象，具有美学价值。[7]在这个层次上，环境对人的意义达到了精神活动的高度，承认这一层次的环境权益从根本上展现了人的本质和能力，体现了人的自由意志，直指人的绝对责任，从而维护人的绝对尊严。[8]对环境权益的精神性层次进行肯定的立法例比较典型的是美国的《国家环境政策法》，该法设定了六项国家环境目标，其中第二项即为全体国民创造安全、健康、富有生命力并符合美学和文化上的优美环境。[9]国际上已对精神性环境权益逐渐重视起来，如旨在专门保护对人类具有重大价值的文化遗产的联合国《保护世界文化和自然遗产公约》就体现了对环境精神美感的保护。

二、我国环境民事公益诉讼责任承担方式的多元类型

新修订的《环境保护法》于2015年施行后，最高人民法院发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，该解释第18条规定：“对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。”

（一）排除危害

生态环境污染破坏所造成的生态环境损害具有不可逆性或者治理修复的难度较大、成本较高，如果能对有生态环境损害发生之极大风险的行为及早采取未雨绸缪之预防措施，把损害危险消除在尚未发生之际，那将使社会公共利益得到最大程度的救济维护。

排除危害实际包含停止侵害、排除妨碍和消除危险的民事责任承担方式，停止侵害与排除妨碍的提出在环境民事公益诉讼中针对已经发生的社会公共利益损害，而消除危险的提出是针对具有重大发生风险的社会公共利益损害。实践中，停止侵害、排除妨碍、消除危险的责任承担方式一般结合具体的污染环境、破坏生态行为而提出，并根据具体案件诉讼目的的需要，来确定“停止侵害、排除妨碍、消除危险”的具体责任内容。

（二）恢复原状

恢复原状，又称为回复原状，是一种恢复性责任承担方式，是指使受损的权益恢复到受损害之前的状态，使其如同未受到损害一样。在环境民事公益诉讼案件中，恢复原状的诉求多表示为生态修复或恢复环境原状，其目的是通过被告自己的修复行为或者由政府相关部门或者具有修复主体资格的第三方代为修复，确保被侵害的生态环境恢复到原来的功能状态，补救而不是惩罚被告给生态环境公共利益已经造成的损害，以达到恢复生态环境的原有功能。[10]

（三）赔礼道歉

赔礼道歉是否可以在环境民事公益诉讼案件中被提出，仍存在不同的声音。反对者认为生态环境损害不同于人身权损害并不会涉及到人格权益损害，而且公益诉讼解决的是社会公共利益问题，赔礼道歉所弥补的公众精神情感利益并不属于社会公共利益范畴。笔者认为，在环境民事公益诉讼中可以提出人性化的“赔礼道歉”的诉讼请求。赔礼道歉制度的目的在于责令生态环境侵害者就自己侵害生态环境的违法行为，向社会公开认错，这不仅带有轻微的惩罚效果，而且能够发挥对以后潜在的生态环境违法者的警告作用。[11]

关于赔礼道歉的适用应有三个构成要件：一是被告须有过错，如无过错或者因第三人导致生态环境污染破坏，则道德上就无可谴责之处，也就无须赔礼道歉；二是须涉及社会公众精神利益的损害；三是社会公众精神利益的损害须达到严重程度。

（四）赔偿损失

界定“赔偿损失”的范围是适用“赔偿损失”的难点，不仅应对环境损害本身进行赔偿，还应赔偿环境损害发生后直接用于“环境公益救济”的费用支出，包含预防性措施、调查评估和服务功能费用。

预防性措施费用在我国环境基本法律中并未涉及，《环境损害鉴定评定推荐方法》（2014）规定了“应急处置费用”，应急处置费用与预防性措施费用只是法律术语层面的不同表达，其实质就是预防性措施费用，包含污染清理费用、污染控制费用、应急监测费用、人员转移安置费用等。

调查评估费是对评估环境污染损害所支出的费用，是环境损害发生后直接产生的费用支出，按照实际评估发生的费用计算，包含现场预调查费用、勘察监测费用、污染场地调查费用、风险评估费用和损害评估费用。[12]

由于生态环境的修复难以短期内实现，往往需要通过多种手段、方式，耗费大量成本和时间才能使受侵害的环境得以恢复并发挥其应有的生态功能。修复期如此漫长，生态环境的环境、经济等价值无法发挥，社会服务功能停滞，“服务功能费用”指的就是这部分价值损失。

（五）惩罚性赔偿

惩罚性赔偿是一种特殊的损害赔偿制度，即除填补性损害赔偿外，在责任人出于恶意造成重大环境污染时，对责任人处以一定的惩罚，以体现法律的惩戒功能。惩罚性赔偿的数额要以填补性损害作为基础，且二者要维持合理的比例关系。[13]对于当地设有环境公益保护专项基金的，可以要求被告交纳于此，如果没有设立，则应上缴至国库用于生态环境的修复治理，明确惩罚性赔偿款的归属和用途。

三、责任承担方式的适用

检察机关提起环境民事公益诉讼，应当如何适用如此多元的责任承担方式呢？笔者认为，应当在遵循《侵权责任法》第15条和第22条的规定，即严守责任承担方式法定立场的基础上，根据涉案情势，具体、灵活地运用多元的责任承担方式，为受损的公共环境利益提供强有力的司法救济。

（一）重视预防性责任承担方式的适用

污染容易治理难，保护优先、预防为主应是环境保护的首要原则，侵权责任的预防功能在环境污染责任体系之中非常重要，要求责任人承担停止侵害、排除妨碍、消除危险的预防性责任方式是落实环境保护法预防原则的一种重要手段。目前，涉及事后补救的污染治理案件是热点，但也许在不久的以后，涉及预防性责任承担方式的案件就是社会关注的焦点。

在预防性责任承担方式之中，消除危险这一责任方式完全贯彻了预防为主原则，应是效果最好、适用最多的责任承担方式。但由于目前社会公众的环境问题知情权和参与决策权在个别地区没有得到充分保障，针对尚未发生损害的案件，有的案件可能没有公众和舆论的支持，甚至不为人知，而有的案件又可能面临着激愤的社会群体和舆论的热议。

（二）恢复原状是最重要的责任承担方式

生态环境被破坏、污染后，对于社会公共利益而言，恢复原状就成为最重要的诉求。根据环境损害行为的特点，在环境民事公益诉讼中，检察机关适用恢复原状的责任承担方式主要是要求污染者承担治理污染和修复生态的责任。

《侵权责任法》第15条并列规定了“恢复原状”和“赔偿损失”，未规定适用的优先顺序。但在环境民事公益诉讼的语境下，环境与人密不可分，每一处生态环境都是互不相同的，都有其独立的生态价值，从人类只有一个地球的理念出发，生态环境不可抛弃和放弃，故在生态环境被损害的情形下，对生态环境的状态和功能的救济应当以恢复原状为原则。限于科学技术水平，对有些生态环境的损害确实不能部分或者全部恢复原状，如无论花费多少金钱都不可能让某个因环境污染或生态破坏而灭绝的物种重生，应当准许采用替代性修复方式，适用于被损害的某处生态环境确实无法复原的情形，使生态环境恢复到之前的状态和功能。

（三）将服务功能的损失纳入赔偿范围

责任人除应当承担恢复原状的责任以外，亦应当赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能的损失，恢复原状的责任承担方式无法包括这部分的损害赔偿。而如果责任人对此部分损害不予赔偿，社会公共利益就不能得到完全的救济。两责任承担方式是可以并用的，其指向的损害不同。此外，该责任时间范围是受到损害至恢复原状期间，生态环境恢复期间越长，责任人承担的赔偿责任就越重，目的还是为了督促责任人尽快修复生态环境，体现了环境民事公益诉讼的恢复性原则。

“受到损害至恢复原状期间服务功能损失”即期间损害，[14]从环境法的角度来看，生态环境服务功能包括供给服务（如提供食物和水）、调节服务（如调节气候、控制洪水和疾病）、文化服务（如精神、娱乐和文化收益）以及支持服务（如维持地球生命生存环境的养分循环）。所谓服务功能损失即在生态环境损害开始到恢复原状期间内上述功能全部丧失或部分丧失，原则上都在赔偿范围之中。除了提供以上服务功能外，生态环境资源还具有非使用价值，也称作存在价值，即指人们仅仅从知道这个资产存在的满意中获得价值，尽管并没有要使用它的意愿。当然，对于精神损害的救济还可以适用赔礼道歉这一人格恢复性责任承担方式。

注释：

[1]参见[英]梅因主编：《古代法》，沈景一译，商务印书馆1959年版，第208至209页。

[2]参见孙红琴：《论公共利益的内涵、特征及其制度基础》，《行政与法》2005年第6期。

[3]参见邓伟志：《社会学辞典》，上海辞书出版社2009年版，第173页。

[4] 《习近平谈治国理政》第1卷,外文出版社2018年版，第211页。

[5]参见孟庆涛：《环境权及其诉讼救济》，法律出版社2014年版，第80页。

[6]参见王利明：《侵权责任法研究（下）》，人民大学出版社2011年版，第429页。

[7]参见张小雪：《从全国首例“雾霾案”分析大气环境污染民事公益诉讼的法律适用及赔偿标准的认定》，《法律适用(司法案例)》2017年第6期。

[8]同前注[5]，第82至87页。

[9]参见赵国青：《外国环境法选编》，中国政法大学出版社2000年版，第5页。

[10]参见颜运秋：《我国环境公益诉讼的发展趋势——对新〈环境保护法〉实施以来209件案件的统计分析》，《求索》2017年第10期。

[11]参见秦鹏：《关于环境公益诉讼制度实施的若干思考——基于国内首例跨省界环境公益诉讼案的分析》，《环境保护》2015 年第 13 期。