PPP模式运营国际货运航线的可行性研究

□ 宋 圣

(长沙黄花综合保税区管理委员会，湖南 长沙 410137)

1 我国国际航空货运发展情况

2018年，我国外贸进出口总值30.51万亿元人民币，比2017年增长9.7%。国际贸易的快速发展，特别是跨境电商产业带动国际邮快件业务的迅猛发展，促进了国际航空物流产业快速发展，近5年来，全国航空货运量和国际航空货运量保持较快速度增长。据业内推测，全球航空货运量未来20年年均增速达到4.2%，其中亚洲和中国市场分别将达到5.5%和6.2%。

我国国际航空货运发展具有以下特点：一是运输业务量快速增长的同时，运价水平逐步降低，运营难度增加，大部分航线靠政府补贴才能维持运营；二是运力分布不均衡，主要集中在大型枢纽机场及新兴内陆机场；三是国内货运航空公司整体竞争力落后于欧美外航，全球运力过剩，外航角逐中国市场，市场竞争加剧；四是跨境电商货物、医药冷链、生鲜冷链等逐步成为国际航空货运的新兴主流业务。

2 全货机航线的主要补贴模式比较

近年来，郑州、成都、武汉等地国际航空物流大幅增长，这是政府大力培育的结果。通过政府财政资金的引导，促进航空物流发展，从而带动围绕航空物流而产生的产业聚集。目前各地在制定补贴政策时，主要遵循政府引导与市场主导相结合的原则，建立通道与培育产业相结合的原则，以及政策资金绩效最优原则。补贴资金的测算方式，从运营成本和收入的角度主要有定额补贴、兜底补贴等方式。

2.1 国内主要国际货运航线补贴模式

表1 部分省市国际货运航线补贴政策对比

2.2 各种方式利弊比较

①固定补贴方式。郑州、成都、石家庄等地采用该方式，特点是补贴额度相对较低，但补贴对象较广。适合在具备一定航空物流基础的机场，鼓励多家物流或航空公司聚集，低成本高效率的开通航线，有利于较多的建立物流通道，充分尊重了市场选择。弊端是由于补贴标准较低，如果基础不是太好，则可能无法引导开通航线。

②基础补贴+业绩奖励方式。广州、江西等地采取该方式，在给予了较大的补贴力度的同时，也对航线的实际绩效进行了考核，一定程度上保证了航线的运行质量。由于航空货运的全国调拨特性，该模式下，投入较大的财政资金，对本地的货物进出口贸易和产业的带动效果难以得到保障。

③按综合成本补贴方式。湖南省采取该方式，特点注重航线对贸易以及特色产业的带动效应，因此，对航线的选择比较慎重，且对航线的货量、带动进出口业绩、税收等指标有定量考核。该方式补贴标准较高的同时要求严格，一般航空公司和货代企业难以达到要求，也存在运营主体不可避免的过于注重自身利益而忽略航线公共性的弊端。

3 以PPP模式运营分析

我国从2015年开始在公共服务领域推广政府和社会资本合作(Public-Private Partnership，PPP)模式。截至到2018年底，全国各地共有8557个PPP项目纳入PPP综合信息平台，项目总投资约128341亿元。在供水、污水处理、能源、医卫和教育领域的基础设施建设项目或者以基础设施为依托的公共服务项目中广泛应用。

3.1 PPP项目可行性分析

PPP模式下，政府和社会资本发挥了各自的资源、专业技能和管理优势进行长期合作，缓解了政府财政压力、公共服务项目的高效运营、降低项目风险的目的。社会资本通过使用者付费、可行性缺口补贴和政府付费等方式获得合理收益。国际货运航线的运营，符合公共服务性、投入较大，使用者付费的特点，但由于并非基础设施建设项目，可以看做是使用者付费不足类的特许经营项目。

3.2 国际货运航线的实施模型

①项目论证：由政府口岸部门分析市场需求，选择拟开通航线；对航线的投入、经济社会效益、运营风险等方面进行分析和评估，形成《物有所值评价》和《财政承受能力分析论证》结论。

②项目准备：确定代表政府的国有投资主体，确定合作社会资本方的资格条件、合作机制、合作期限和航线的相关运营指标，形成项目实施方案，并提交政府审核。

③项目采购：根据实施方案，采取公开招标或者竞争性谈判等采购方式，面向社会选择满足条件的社会资本方。通过谈判明确合作细节后，国有投资主体与社会资本方共同签订《合资经营合同》，由于社会资本方具有行业资源和运能实力，且要承担运营投入，可以参股60%～90%控股项目公司。由口岸部门牵头制定航线绩效考核办法。

④项目实施：国有投资主体与社会资本方依据《合资经营合同》合资成立项目公司，由口岸部门与项目公司签订《航线运营协议书》，授予项目公司运营航线并享受政府补贴的权利。项目公司确定航空公司、申请航权时刻、组织货源等工作，开通运营航线。项目公司从航线运营取得市场收益，口岸部门对航线绩效进行考核，政府根据航线运营绩效进行可行性缺口补贴。

⑤项目移交：合作期满后，对航线的运营绩效进行评估。达到市场化运营条件后，将航线运营权移交社会资本方，政府退出运营，实现完全市场化。

3.3 可行性缺口补贴额度的确定

可行性缺口补贴额度的确定需要考虑的因素有项目支出，即航线运营成本C，由燃油、机场起降、空管导航费(航路费)、飞机租赁、货物装载、机组等费用等组成；项目收入，即航线运营收入R，主要为仓位营收；运营绩效考核系数k，是与航线的综合绩效挂钩的系数。

可行性缺口补贴额度G=k·C-R(其中k≥1)

通过科学设置绩效考核指标，将可行性补贴的系数与当地经济社会效益挂钩可有效促进项目公司提升航线运营效益和对经济的贡献。

3.4 与传统财政补贴方式的比较

以PPP的模式进行国际货运航线的运营，采取市场为主体，财政资金进行可行性缺口补贴的方式，可以解决传统财政补贴方式中标准偏低难以调动市场积极性而无法开航的问题，也可避免标准过高而影响市场公平性同时降低财政资金使用绩效的问题。但同时也存在几个问题有待研究：如项目可行性缺口补助系数科学确定的问题；项目合作期满后，市场收益是否足以支持社会资本方独立运营的问题等。

4 结语

国际航空货运的发展和成熟是一个从政府培育到市场主导的过程，在发展初期，政府的资源配置对产业发展至关重要，类PPP项目的方式一定程度上能够优化政府引导模式。随着政府公共服务水平的提高和形式多样化，这种模式有望成为市场发展成熟前的一种具有现实可行性的解决方案。