基于内容分析法的国家和广西科技成果转化政策对比分析

文/唐青青（广西壮族自治区科学技术情报研究所）

一、引言

科学合理地运用科技成果转化政策是政府有效调动科技人员创新活力、加速推动成果转化为商业价值和社会价值的重要手段。近年来，许多学者对我国及地方科技成果转化政策进行了深入系统的研究，如卢章平等对我国1980—2011年的科技成果转化政策文本进行了分析研究；黄菁对我国地方1984—2012年科技成果转化政策文本进行了量化分析研究；马江娜等对我国1996—2016年和陕西2000—2016年的科技成果转化政策进行了分析研究等。

2015年，国家对《中华人民共和国促进科技成果转化法》（以下简称《转化法》）进行了修订，对今后国家和地方科技成果转化相关政策的制定起到了巨大的影响。但是，目前针对《转化法》修订后的科技成果转化政策文本研究分析较少，因此笔者在已有研究成果基础上，以2016年作为时间起点，收集了近三年国家和广西出台的含科技成果转化内容的政策文本，运用内容分析法，从政策工具、层级、关键词等方面进行对比分析，探索《转化法》修订后，国家和广西在科技成果转化政策制定方面存在的共性、差异和不足。

二、研究设计

1.研究方法

采用内容分析法，将国家和广西科技成果转化政策工具信息、政策层级信息、政策关键词信息用数字统计表现，分别构建国家和广西的成果转化政策共词矩阵，利用可视化方法，绘制关键词社会网络关系图。

2.政策文本选择

以“成果转化”“技术转移”“成果产业化”等为关键词，对2016年1月—2018年11月（以成文日期为准）国务院、科技部、财政部、广西省政府、广西省科技厅、广西省财政厅等政府网站文件库文件进行全文搜索。为确保政策文本的全面性和针对性，本研究按以下原则进行筛选：一是文件必须在具体任务、措施、部署中包含科技成果转化相关内容，在文件原则、目标部分提及的不算；二是政策类型不包含标准。最终筛选出国家有效文本110份，广西有效文本103份。

3.数据采集

文本政策工具数据采集：本研究借鉴Rothwell等人的观点，将政策工具分为供给面、环境面、需求面三大类，再根据划分需求，将供给面政策工具细分为人才支持、科技信息支持、资金支持、用地支持、基地建设；环境面政策工具细分为金融支持、税收优惠、策略制度性措施；需求面政策工具细分为政府采购、服务外包、海外机构（区外机构）。

文本政策层级数据采集：本研究将政策层级分为四个层次，第一层级为人大常委会颁布的法律法规等；第二层级为政府出台的法规、条例等，一般为人民政府发布的文件；第三层级为政府制定的行政规范性文件，一般为人大办公厅或政府办公厅发布的文件；第四层级为代表政府职能部门出台的行政性规范文件。

文本关键词采集：运用UCINET6自定义词库，对文本进行分词统计，每篇选取10个左右词频最高的相关词语作为关键词，分别统计国家和广西政策文本关键词及其词频，并按词频从高到低排序，由于选取的文本数量较多，笔者仅选取词频大于等于10的关键词进行共词分析。

三、样本对比分析

1.政策工具对比分析

如表1和表2所示，对110份国家政策文本和103份广西政策文本分别进行频数统计，国家共使用政策工具1049次，广西共使用政策工具825次。从统计结果可以看出，国家和广西政策在科技成果转化政策工具使用方面都存在以下三方面问题。

一是环境面政策工具存在使用溢出、部分条款内容重复使用现象。国家环境面政策工具使用频数为808次，广西环境面政策工具使用频数为527次，分别占总数的77.03%、63.88%，其中，国家“策略制度性措施”使用频数高达737次，占总环境面政策工具的91.21%。在国家和广西政策文本中许多条款在多个文件重复出现，且表述基本一致，未进一步细化扩展，存在政策资源浪费现象。例如国家政策中，《国家技术转移体系建设方案》《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施》《教育部科技部关于加强高等学校科技成果转移转化工作的若干意见》《国家食品药品监督管理总局关于促进科技成果转化的意见》《质检总局关于促进科技成果转化的指导意见》等文件均提出了高校、科研院所科研人员依法取得的成果转化奖励收入不纳入绩效工资。同样在广西政策中，《广西加快科技创新平台和载体建设实施办法》《关于深化高等学校创新创业教育改革的实施方案》《广西技术转移体系建设实施方案》等多部文件中都提到了鼓励科研人员以兼职或离岗创业等多种形式开展科技成果转化活动；《广西科技创新支撑产业高质量发展三年行动方案（2018—2020年）》《关于促进全社会加大研发经费投入的实施意见》《关于事业单位科技成果使用处置和收益管理暂行规定》《大力推进大众创业万众创新的实施方案》等多部文件中都提到了高校、科研院所的科技成果转化收益全部留归单位支配，纳入预算管理，不上缴国库。

二是需求面成果转化政策工具的运用严重不足。市场需求作为技术创新的导向，具有较高的不确定性，因此需要通过政府采购、服务外包等需求面政策工具途径正向激励并营造一个较为稳定的市场环境，加快推进科技成果转化为现实生产力。但是目前国家和广西在需求面政策工具使用占比都极低，很难发挥政府科技成果转化的引导职能。

表1 国家成果转化政策政策工具的内容分析结果

三是一些政策工具使用过于口号化。例如在税收优惠方面，大多数的表述都是“加强税收优惠的落实”“按有关规定执行税收优惠政策”等，具体的优惠措施极少。还有许多政策文件只是在文中提及“促进科技成果转化”“完善科技成果转化机制”“加强创新平台、基地建设”“加大资金投入”等，无明确的具体措施。

通过对比发现，国家和广西在政策工具使用结构方面有所不同。国家更侧重于环境面政策工具的使用，广西则更有目的性地强化使用供给面政策工具。

2.政策层级对比分析

由表3可以看出，国家和广西在政策层级结构上有所不同。国家出台科技成果转化政策多集中在第四层级上，共有55份，其中，有17份是科技部发布的“十三五”科技规划。此外，国家粮食局、中国气象局、国土资源部、农业部、国家质检总局、交通运输部、教育部等部委都根据自身实际出台了促进本行业科技成果转化的意见和细则。国家位于第二政策层级的科技成果转化政策次之，共有30份，主要以各领域的发展规划和工作方案为主，例如《“十三五”国家知识产权保护和运用规划》《“十三五”卫生与健康规划》《“十三五”旅游业发展规划》《“十三五”脱贫攻坚规划》等。国家第一政策层级的科技成果转化政策为0份，这是因为未将2015年修订的《转化法》纳入到政策文本中。

广西科技成果转化政策则主要集中在第三层级，同样围绕“十三五”出台的规划较多，这与国家政策在内容上相对应。但是广西位于第四层级的科技成果转化政策只有21份，占总数的20.39%，说明广西落实到具体操作的政策措施较少。此外，值得注意的是广西第一层级的政策高达5份，包括2018年修订的《广西壮族自治区促进科技成果转化条例》（以下简称《条例》），说明广西的科技成果转化法制体系已基本建立。

表2 广西成果转化政策政策工具的内容分析结果

表3 国家和广西成果转化政策政策层级统计情况

表4 国家成果转化政策关键词词频统计

3.高频关键词对比分析

经过统计，国家政策的高频关键词有35个，累计词频884次；广西政策的高频关键词有30个，累计词频766次。对比广西和国家科技成果转化政策关键词可以发现，广西和国家的最高频关键词均为“企业”，这与《转化法》中提到的“科技成果转化活动应当尊重市场规律，发挥企业的主体作用”要求吻合，而其余高频关键词的不同则反映了现阶段国家和广西科技成果转化的政策侧重点有所不同（见表4、表 5）。

4.关键词社会网络图对比分析

分别统计国家和广西每两个关键词同时在同一份文件出现的次数，分别生成国家35*35共词矩阵，广西30*30共词矩阵，矩阵对角线为各关键词词频。利用Netdraw分别绘制国家和广西的成果转化政策关键词社会网络图（见图1、图2）。在图中，每个关键词节点大小代表关键词的绝对度中心度大小，节点间线条粗细代表两者的联系强弱（由于选取的文本数较多，为了能更清晰地展现各关键词间的联系，文本仅在两关键词同时在同一份文件出现的次数大于等于5时才显示连线）。

由图1可以看出，“企业”“资源”“创新平台”“人才”“重点领域”“科技创新”“基础设施”等词是国家科技成果转化政策制定的核心，说明国家侧重于通过宏观的资源调控、方向把控来推进科技成果的转移转化。“科技成果转化”与“科技成果”“企业”“科技创新”“高校”“奖励”“创新平台”“人才”连线较为紧密，说明国家更注重通过鼓励和支持企业与高校构建创新平台、引进培养人才、加大奖励力度等方式来提高科技成果数量，促进科技创新成果转移转化。

表5 广西成果转化政策关键词词频统计

图1 国家成果转化政策关键词社会网络图

图2 广西成果转化政策关键词社会网络图

由图2可以看出，“企业”“产业发展”“创新平台”“技术转移中心”“资源”“监管”“信息化”等关键词是广西科技成果转化政策核心，以“企业”“监管”“创新平台”“技术转移中心”“资源”“重点领域”“信息化”“创新创业”“科技园区”“产业发展”“工业”“基础设施”“人工智能”等核心圈关键词彼此间联系紧密，可见推动企业成果产业化发展是广西科技成果转化政策方向重点。

四、结果分析

1.国家与广西科技成果转化政策的联系

（1）结构层面。两者之间保持着高度一致性，均是以政策体系的理论基础为依据，通过科学合理地使用政策工具来实现制定的政策目标。在理论基础方面，国家的科技成果转化政策为科技成果的顺利转化构建了政策体系和总框架，明确了宏观方向；广西则是根据国家政策的方向再结合本地区实际合理有效地制定相应的、细化的政策以引导激励科技成果转移转化，从而建立更为完善的区域政策体系。在政策工具使用层面，国家和广西都是主要以环境面政策工具为主，供给面政策工具为辅来制定政策。

（2）内容层面。国家和广西成果转化政策的内容要点几乎完全对应。具体而言，使用的供给面政策工具大致分为资金支持、人才培养、创新平台建设等几个方面，环境面政策工具大致包括鼓励创新创业、完善人才流动机制、健全奖励分配机制、加大技术创新研发力度、强化税收优惠、加强监督力度等几个方面。例如《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》提出了“国家设立的研究开发机构、高等院校科技人员在履行岗位职责、完成本职工作的前提下，经征得单位同意，可以兼职到企业等从事科技成果转化活动，或者离岗创业，在原则上不超过3年时间内保留人事关系，从事科技成果转化活动。”新修订的《条例》第三十四条则规定了政府设立的研究开发机构、高等院校科技人员在履行岗位职责、完成本职工作的前提下，经征得单位同意，可以兼职到企业等从事科技成果转化活动，或者离岗创业；离岗创业从事科技成果转化活动的，按照规定保留人事关系。此外，国家科技成果转化政策中提到的大众创业万众创新、下放科技成果三权、加大科技创新投入、建立健全技术交易市场等政策要点，广西也根据本地区实际制定了相应的政策措施，即广西科技成果转化政策的制定必须以国家政策内容为基础。

2.国家和广西科技成果转化政策的区别

（1）政策考虑角度不同。国家科技成果转化政策实施的主体是中国，考虑的角度多是以全国平均水平为基线，对于一些具体的方案，则按区域进行划分制定。而广西作为欠发达地区，与科技成果转化相关的多项指标均低于全国平均水平，甚至有些指标位于全国倒数。因此，广西在制定政策时一般有两种考虑角度，即在制定政策目标时，会根据实际制定稳步推进的目标；在制定具体措施时，则会大胆进行尝试，争取有所突破。

（2）政策目标方向不同。国家促进科技成果转化的目标定位在于通过制定创新战略，加大创新投入，完善成果转化基础设施，实施有效的人才政策，营造良好的环境推动国内企业增强自主创新和成果转化能力，最终形成以促进科技成果转化为主的国家技术创新体系。而广西科技成果转化政策中，广西更倾向于从区位优势出发，结合本地区实际有重点、有目标地制定政策，其根本目标是促进广西经济增长。目前广西的政策目标主要为通过加强广西优势产业成果转化能力促进产业发展，例如糖、铝、大健康等优势产业。

（3）政策重点不同。通过比较国家和广西政策关键词社会网络图可知，国家政策热点在“企业”“资源”“创新平台”“人才”上，而广西的政策热点在“企业”“产业发展”“创新平台”“技术转移中心”，说明国家的重点在于宏观调控，其主要政策手段是通过宏观的合理分配资源来强化创新平台建设和培养创新人才。广西的重点则更在于政策细化落实，政策重点是通过创新平台和技术转移中心联合化建设来推动产业高质量发展。

五、结论与建议

本文采用内容分析法从多个角度对比分析了国家和广西的科技成果转化政策，得出广西在政策内容上与国家呼应的结论。在政策方向上，国家更注重于营造良好的科研氛围以及完善科技成果转化体系，广西则更侧重于结合区位因素发展本地经济。对此，笔者分别从国家和广西两个层面提出以下政策制定建议。

在国家层面上，一是要精准把握国家科技成果转化的大方向，运用国家政治、经济、科技、人才资源做好统筹规划，实现既定的科技发展战略目标。二是简政放权，明确下放地方政府的实施权限，允许地方政府在不违反法律法规大框架的前提下根据实际发展需要进行适当突破。三是加强各部门的协调沟通，避免“政出多门”，浪费宝贵的政策资源。

在广西层面上，一是政策大方向和政策框架要与国家保持一致，政策实施要保持同步。二是在不违反国家规定的前提下要大胆进行尝试，特别是在科技人员利益分配机制、科技管理体制、考核评价机制等方面。三是加强政策制定的可操作性、可实施性和时效性，要覆盖科技成果转化的全过程，同时减少政策的口号化。[本文系广西科技发展战略研究专项课题 “落实国务院促进科技成果转化法若干规定的政策措施研究”（桂科ZL18077011）研究成果。]