美国网络内容监管与治理的政策体系

刘恩东

摘要：美国是世界上最早对互联网内容进行监管和治理的国家。在多年的不断探索中，美国政府研究制定了一套科学、成熟、完善、有效的网络内容监管与规制体系。美国网络内容监管与治理的政策理念、主要标准、组织机制、法律制度与法律体系、技术监管与治理及实现和加强国际合作等六个方面，阐释了美国互联网内容监管和治理的主要做法和经验，这些做法和经验对中国网络内容监管有重要的借鉴意义。

关键词：美国;网络内容;监管与治理

中图分类号：C916文献标志码：A文章编号：1007-9092（2019）03-0102-010

互聯网起源于美国，美国是世界上网络技术最先进、最发达、使用最广泛的国家。作为世界上最早对互联网内容进行监管和治理的国家，美国政府在多年的不断探索中，研究制定了一套较为科学、较为成熟、完善的网络内容监管与规制体系。鉴于美国独特的政治制度、法律制度、历史文化传统和人文环境，美国对网络内容的监管规制有其独特的迥异之处，逐步形成了立法规范为基、行业自律为主、政府指导为辅、公众自我约束、社会多元参与的网络内容监管与治理模式。“9·11”事件之后，受国际国内环境和网络技术进步的影响，美国网络内容监管与治理也呈现了许多新趋势和新变化，总体体现出政府干预增多、规制严格、管理升级的态势。下面分别从政策理念、主要标准、组织机制、法律制度与法律体系、技术保障及国际合作等六个方面，对美国网络内容监管与治理政策体系进行阐释。

一、美国网络内容监管与治理的政策理念

尊重表达自由但不提倡言论绝对自由。自建国伊始，美国就视言论自由为立国之本，将其写入宪法修正案的第一条，明确将言论自由作为宪法赋予公民神圣不可侵犯的基本权利，并成为美国政府的政治传统。因此，尊重表达自由是美国网络内容监管、规制的核心理念和政策制定的逻辑起点。但是，尊重表达自由并非代表言论绝对自由，可以超越法律界限。美国在网络内容监管与规制中积极探索言论自由的法律界限，将“言论”分为政治性、商业性和不受保护的言论三类，三类言论所受保护的法律界限各有不同。依其受保护程度，关涉民主国家公民自治的政治性言论受到保护程度最高，商业性言论次之，而一些特定的挑衅性、诽谤、猥亵、教唆犯罪和引起“明显且即刻危险”的言论则不受保护。

强化市场驱动，减少政府直接干预。受自由主义影响，美国政府多年以来秉持市场调节与自由竞争，强化市场驱动，最大限度地减少政府直接干预的执政理念，对网络内容的监管与治理同样也体现着这一思想。政府原则上不直接干预网络内容的监管与治理，而是通过制定法律规范和提供法律保障，营造良好、安全、宽松的政策环境，在政府指导下加强市场引导和市场驱动，重点依托行业自律、行业自治和网民自我约束和自我调节，强化指导统筹和政策协调，来推进网络内容监管与治理。但近年来，美国政府在网络内容监管上更加强调突出政府的主导和引导作用，政府监管更加积极主动，注重市场驱动与注重政府监管作用的并重发挥，注重依靠先进技术实现前瞻研判、前置预防和主动化解，呈现出政府介入逐渐增强，监管力度明显加大，规制更加严格，管控措施手段趋于强硬的趋势。

推动网络中立。为了保障互联网的自由开放特性，保护民众自由表达的基本民主权利和网络话语权，促进网络技术的不断创新和发展，美国一直试图在网络监管和治理方面推行网络中立。推进网络中立工作的核心在于网络中立立法和制定相关政策，其主旨是要求公共信息网络应对一切内容、站点和平台保持平等中立。Tim Wu，“Network Neutrality FAQ”，at http：//www.timwu.org/network_neutrality.html.避免网络运营商的垄断和干预言论自由，保护用户选择网络服务、免受网络服务提供商干扰的权利。在网络中立立法与政策制定过程中，无涉政府机构干预管制问题，这也是美国网络监管较为成熟的标志。但网络中立因关乎互联网未来发展的方向及网络治理善治目标的具体内涵等问题，也一直存有争议并面临较大阻力。奥巴马曾在2008年的大选中承诺当选后就将率先推进网络中立立法，美国联邦通信委员会于2010年起草了《2010年开放互联网的规定》，这是美国首次以立法形式明确了网络中立原则。网络中立原则在该规定中被具体细化为透明、反对屏蔽、反对不合理歧视等三项要求。但网络中立法规当时仍未获通过，在美国的50 个州中也仅有纽约州对网络中立实现了立法。章红伟：《中外网络媒介管制现状与趋势》，《求索》，2012 年第1期。奥巴马政府于2015年2月通过了“网络中立化”提案，该提案的核心内容是旨在确保美国互联网的自由公开，确保全体网民拥有平等地访问互联网的权利，并就此提出了“三个禁止”：禁止互联网服务提供商封锁、屏蔽网站;禁止对网络流量进行干预和调控;禁止以付费优先名义加快、减慢加载速度或给某些网站提供优待。2017年12月，为调动电信运营商的积极性、保护消费者权益和推动创新，经美国联邦通信委员会投票，推翻了奥巴马政府时期推出的“网络中立”法规，重新恢复了联邦交易委员会对互联网服务供应商的监管。

宣扬“互联网自由”。继经济霸权、政治霸权之后，谋求信息霸权成为美国霸权主义的新形式。为进一步强化美国在互联网领域的国际主导地位，将美国的网络标准推广为全球唯一标准，美国充分认识到互联网对传播美国民主价值观、推动民主输出、塑造美国国家形象、巩固美国的全球霸主地位的重要价值和作用，充分发挥互联网信息传递的高效性与跨界性，利用互联网所谓的“传播自由与民主的能力”，大力鼓吹“不受国家主权约束的信息自由流动和信息自由传播”，宣扬“互联网自由”及互联网世界的“公开、透明和人权”等普世价值观。美国以传播美式价值观为核心目标，以构建网络世界的“新秩序”为目的，将互联网自由纳入国家安全战略和对外战略，颁布了《网络空间安全国家战略》和《网络空间国际战略》，大力推进网络外交，使其意识形态渗透、输出更具时效性、隐蔽性和整体渗透性。谷歌退出中国市场事件的政治化，就是美国政府和公司以“互联网自由”为借口进行的政治施压和政治攻击。但综观世界各国的网络监管政策，世界上根本不存在无限制的、超越国家主权之上的互联网自由，没有任何一个国家允许存在绝对的互联网自由，美国同样如此。美国所标榜的“互联网自由政策”具有双重性和虚伪性，在推进“互联网自由”过程中有选择地奉行国际国内双重标准，实际却内外有别、亲疏各异，美国以“网络世界警察”自居，利用“互联网自由”作为其指责、批评、插手他国事务，实现本国国际战略目标，推行和平演变、拓展美国霸权地位的政策工具。“斯诺登事件”是对美国标榜的“互联网自由”的极大讽刺。

二、美国网络内容监管与治理的主要标准

在明确网络内容监管与治理主要标准的基础上，统筹、协调、权衡国家、行业和公众利益是美国网络内容监管与治理的一条成功经验。其做法主要有两条：一是将网络内容监管与治理的主要标准细分并层次化。美国将网络内容监管与治理的主要标准细分为行业标准、公众标准和国家安全标准三个层次，各层次之间既相互独立又相辅相成。二是保持互联网监管体制的灵活性。美国对网络内容进行监管的总体目标是将互联网打造成安全、自由、可靠的传播媒介和商业媒介。围绕这个目标，美国对互联网的监管不提前预设一个普遍适用的标准，而是存在多重标准。网络行业、受众、国家之间的利益通过政府指导、法律规范、技术约束、行业自律等机制得到一定程度的协调。各个利益主体之间存在着利益界限和利益让度关系。政府鼓励并推动网络行业的发展，但网络行业不能侵犯公众的基本权利，当国家利益对网络传播监管提出要求的时候，网络行业利益、公众利益等都要服从国家利益至上的基本原则。设置多重标准使美国互联网监管具有较强的随着网络技术和外部环境的变化而进行调整的适应和应变能力，体现了监管的灵活性。王靖华：《美国互联网管制的三个标准》，《当代传播》，2008年第3期。具体而言，有以下三个标准：

一是行业标准。美国把互联网视为信息时代新兴的大众电子传媒，作为经济增长的主要驱动力量加以培育。因此，对互联网行业的总体政策是政府少干预，注重为互联网行业创造良好发展环境，行业多自律，强化网民自治和网络道德伦理建设。政府力避对网络传播行为进行不必要的管制;鼓励网络行业的自律，有选择地将传统媒体管理的规范适用于网络媒介管理。政府的主要职责是制定互联网监管的基本原则，推动和支持互联网行业协会根据行业利益，制定行业标准，鼓励和促使网络行业协会通过行业规范、公约等共同认可的条文推动行业实施自律，以确保行业行为符合法律规定和道德要求。对于违规者，行业协会将代表整个行业通过施加压力要求其改正，甚至可能采取更严厉的措施使其在业内失去发展机会。

二是公众标准。在网络内容监管与治理中，政府既要保护公众作为信息消费者的知情权和话语权，也要戒绝不良信息对公众的不利影响。为保护公众特别是青少年等重点保护群体免受不良信息的危害，美国政府主要采取了“疏通”和“堵截”两种手段。“疏通”指的是政府为公众回避不良信息提供帮助;“堵截”指的是利用技术手段对网络内容进行“把关”，将那些不良内容阻截到特定公众群体的视线之外。美国政府有关部门通过制作上网安全指导手册、开设专门网页以及电话专线，及时发布最新网上不良信息，培训家长指导未成年人健康上网知识，开办未成年人网上学习和娱乐专门网站、专门机构对网络内容进行评估分级、加强中小学校的计算机管理、利用IP封堵、代理服务器等手段对不良内容进行过滤、自动禁止访问等途径，过滤、阻挡那些不良或不适合传播的信息，保护、帮助和引导公众自觉维护自身利益。

三是国家安全标准。尽管美国高度重视保护公众的表达自由、积极推动网络中立和互联网自由，但在发生当公民的传播权和知情权可能影响、危及到国家安全的紧急情况时，始终坚持以国家安全利益至上的基本监管原则。“9·11”事件为美国政府加强对网络内容的监管与治理创造了条件，政府以维护反恐、确保国家安全为名，通过了两个与网络内容监管及传播有关的法律：一是 2011年10月颁布的《爱国者法》;二是2002年11月颁布的《国土安全法》。《爱国者法》对美国的《联邦刑法》、《刑事诉讼法》、《1978年外国情报法》等进行了修正，允许政府或执法机构调查人员可大范围地截取嫌疑人的电话内容或互联网通信内容，还可秘密要求网络和电信服务商提供客户详细信息。《爱国者法》赋予美国联邦调查局等安全部门、执法机构和中央情报局等国际情报机构能以反恐为由监控互联网通信内容等广泛的权限，以防止、侦破和打击恐怖主义活动。该法为政府以反恐和“爱国”的正当名义加强网络内容监控、涉入民众私人生活提供了法律依据。《国土安全法》对互联网的监控更为严密，增加了有关监控互联网和惩治黑客等强制性条款。上述两部法律明确了当公民的传播权和知情权可能影响、危及到国家安全的时候，维护国家安全是至高无上、压倒一切的标准。根据国家安全标准，当网络传播内容威胁到国家安全时，就会受到政府的严格监视。王靖华：《美国互联网管制的三个标准》，《当代传播》，2008年第3期。这一原则对美国长期坚持的言论自由至上和互联网自由造成巨大的冲击。

三、美国网络内容监管与治理的组织机制

美国建立了统一管理、分工明确、职责清晰、相对独立、各负其责的网络内容监管与治理的组织机制。这一行政管理架构与美国三权分立的政治体制相对应，立法、行政、司法三个体系分别由国会、政府、联邦法院牵头，既相对独立，各自行使权力，又相互制衡、相互监督。但网络内容监管与治理的组织机制主要在政府的行政管理层面，分别由反托拉斯局、电信与信息管理局，联邦通信委员会等机构对互联网事务进行管理，形成了既集中又独立的管理格局。张化冰：《互联网内容规制的比较研究》，中国社会科学院研究生院博士学位论文，2011年。这个组织机制既保证了管理机构的权威性、独立性，又避免了相关利益方的政治参与，对促进网络监管与治理有重要推动作用。

聯邦通信委员会（FCC）是美国负责网络内容监管与治理的主要机构。它是根据1934年《通信法》由美国国会授权创立，并由国会领导的一个独立的美国联邦机构。它兼具立法、司法和行政执行职能，具有制定法律规章、进行争议仲裁和执行各项法规的权利。它在执行相关职责时，要受到联邦司法系统的制约，受联邦法院监督，彼此形成了一种有效的制衡。

联邦通讯委员会的职责范围随着科学技术的发展和新媒介形态的出现而发展，其管理内容总体宽松，但管理职能日趋增多。美国政府对互联网（包括对微博等社交媒体）的监管主要包括内容把关、秩序协调和安全维护三个维度。郭明飞、胡玲玲：《国外微博空间意识形态管理经验及其启示》，《淮阴师范学院学报（哲学社会科学版）》，2015年第6期。目前，美国联邦通信委员会（FCC）肩负互联网行业推动者和监管者的双重角色。它主要负责统筹美国的通信政策与通信产业，对广播电视、有线电视、国内和国际电话、所有固定和移动的无线行业以及卫星行业、互联网进行行业规划、行业立法、行业政策制定及内容监管。保护网络传媒的表达自由、规范网络传媒的传播行为和市场行为，监管网络内容是其重点职能之一。它对保障国民免受不良信息袭扰，促进网络等新传播媒介的发展起到了重要作用。其网络内容监管主要是通过对网络内容进行界定、内容分级控制、年度报告规制、监测、投诉和处罚规制等手段进行实施。2010年，联邦通讯委员会经投票正式通过网络中立（Net Neutrality）规范，即在法律允许的范围内，所有互联网用户都可以按自己的选择访问网络内容、运行应用程序、接入设备并自主选择服务提供商，禁止互联网服务商在其网站上干涉信息的自由流动和一些相应的网络应用。这项决定确保了网络的自由与开放特性，同时也保障了消费者的选择权益、鼓励创新以及捍卫言论自由。李盛之：《美国大众传播法律规制问题研究》，大连海事大学出版社2012年版，第22-24页。

四、美国网络内容监管与治理的法律制度与法律体系

（一）美国网络内容监管与治理法律制定的基本出发点

美国网络内容监管与治理法律制定有两个基本出发点：美国宪法第一修正案关于保护公民言论自由的条款是美国网络内容监管与治理法律制定的基本出发点，宪法第一修正案可以对任何针对言论的限制进行约束和检验;美国网络内容监管和网络言论自由司法审查的另一出发点是认真把握互联网的新媒体特性，明确界定网络内容和网络言论自由的法律界限。立足于这两个出发点，美国网络内容监管法律法规的制定注重以立法为基础、政策为导向，从网络媒体特性出发制定、健全、优化网络立法，认真把握网络对于公民言论自由的意义，积极推进网络监管与治理的法治化;厘清网络内容及言论自由的法律界限，力避因政府监管过度而压制网络言论自由，但也不意味着美国支持网络言论的绝对自由，美国也从言论的分类进行了分层分类限制;对某些网络言论采取审慎态度及限制，增加自律机制监管，强化技术监控作用;明确网络内容监管及言论自由救济程序的保护途径。邢璐：《美国网络言论自由司法审查标准研究——兼论中国网络言论自由法律制度之完善》，上海交通大学硕士学位论文，2006年。

（二）美国网络内容监管与治理法律制度的基本原则

把握监管的尺度、明确监管的限度是对网络内容及网络言论进行监管的核心问题。为防止政府对网络内容及言论自由的不当管制，进一步明确政府对网络内容及网络言论进行监管的底线及标准，美国联邦最高法院在长期的司法实践中，形成了明显且即刻危险原则、逐案权衡原则、事后限制原则、表达内容中立原则、恶劣倾向原则和优先地位原则等，这些原则是授权政府对网络内容及言论自由进行监管的标准和限度，具有规定细致、操作性强等特点，其中最重要的是明显且即刻危险原则、逐案权衡原则、事后限制原则和表达内容中立原则。

明显且即刻危险原则。言论受限的判断标准是言论作为一种行动，认定行动犯法必须同时具备以下二个条件：一是具备某种倾向及意图;二是 “行动和其倾向及行动的意图相一致”并“成功实现。由此可见，言论“表达内容是否导致明显而即刻的危险” 决定着言论表达的保护强度。因此，适用明显且即刻危险原则时，需明确界定危险信息是否同时具备以下两个特征：一是威胁的“明显性”。只有当威胁达到相当的程度，才构成“明显”。这种明显标准的达致应由政府根据经验判断。二是时间的“即刻性”。若不具备时间上的紧迫性，政府也同样不得进行限制。但是，由于“明显而即刻”的标准具有较大的主观判定和操作弹性，因此政府在具体运用过程中需要结合行政经验来确定。唯有言论迫在眉睫地威胁要立即干涉法律的合法和迫切目的，以致需要立即钳制这些言论才能挽救国家，政府不得对言论进行刑事惩罚。依据这一原则，如果政府不能证明某一言论已造成明显而即刻的危险，那么就无法对言论的表达者进行惩罚。即“只有政府证明明显而即刻的具体言论可能导致骚乱或其他严重的颠覆性犯罪，而这些都为政府所禁止，言论表达才能受到惩罚”。其主要原因在于，美国固有的民主传统、宪法第一修正案以及由此延伸出的诸多权威解释深深地影响着美国政府审查网络信息内容的立场及实施空间的有限性。但较之其他原则，在正确理解与适度把握的基础上，明显而即刻的危险原则可以较好地保护言论表达自由，又不至于危害或触犯其他利益的保护。尹建国：《美国网络信息安全治理机制及其对我国之启示》，《法商研究》， 2013年第2期。

“逐案权衡”原则。美国最高法院把 “逐案权衡”原则作为审理涉及网络内容及言论自由案件的一个主要标准。在英美法系中，法院和法官的判决是法律重要的来源。美国作为英美法系的代表，其联邦最高法院的判决处于最高的地位，可以作为法律对全国有效。最高法院的判决将成为以后各级法院判案的判例，可以进行援引并作为作出判决的指导方针。联邦最高法院通过系列判决和判例逐渐形成一种对待网络信息规制的基本立场和态度：应力避通过立法方式统一规定政府限制言论的标准与范围，而应积极倡导通过“个案权衡”方式逐案判定政府是否拥有限制网络信息内容的权力及界限，并且尤其倚重技术措施和用户控制的方式实现对网络信息的监管与治理。秦前红、陈道英：《网络言论自由法律界限初探——美国相关经验之述评（下）》，《信息网络安全》，2006年第5期。这就是逐案权衡原则的基本要义。

事后限制原则。事后限制是相对于事前限制而言的，在多次司法判例中，美國司法逐步确立了对于表达信息禁止事先限制的原则。为避免政府滥用行政裁量权，政府对网络媒体和个人的不当言论，只能采用事后限制的方式加以追惩。若政府试图以事先提前禁止的方式加以限制和规范，则应承担极大且极重的明确举证责任，并将面临承担巨大的违宪风险责任。事后限制原则强调仅可通过事后追惩的方式对不当言论进行限制，且这种限制还应恪守如下原则：第一，对事后追惩的尺度把握必须严格控制，其严厉程度不能超过必要的限度;第二，对事后惩罚的条件和范围必须进行严格精确的界定，规范性语言必须精准严谨，既不能“过度宽泛”，更不可 “含糊笼统”，有关法规必须作出限制性的解释。侯建：《言论自由及其限度》，《北大法律评论》，2001年第2期。

表达内容中立原则。表达内容中立原则指仅对言论发表的时间、地点、方式等形式方面的审查与限制，而不涉及限制表达内容本身。美国联邦最高法院认为该原则主要由两个方面的内容构成：一是可针对特定言论内容展开对表达自由的限制，但此类言论主要限于社会价值较低的淫秽言论、侮辱诽谤言论、好斗言论甚至商业言论等;二是大多数表达适用内容中立原则，即限制或者禁止表达自由主要针对表达对公共秩序、私人财产等利益的破坏展开，而不是针对表达内容本身。权衡是否需要限制的判断标准是时间、地点、方式等形式标准。See Tinker v.Des Moines Independent Community School District，393U.S.503（1969）.至于符合限制标准的时间、地点、方式等具体要素，则需要通过个案权衡的方式加以确立。

总之，美国社会各界始终高度警惕、防范政府限制网络言论的行为。美国法律界虽然制定了一系列针对言论自由限制的审查原则，但这些原则仍然具有明显的个案权衡、随案变动的特点。从总体上看，美国对言论自由的限制主要是由法官在个案中基于“利益衡量”灵活作出，呈明显的开放态势，但上述多项原则则是法官作个案权衡的思想基础。尹建国：《美国网络信息安全治理机制及其对我国之启示》，《法商研究》，2013年第2期。

（三）美国网络内容监管与治理的法律体系

立法是美国监管与规制网络内容的最主要手段。美国是世界上较早开始网络监管和治理的国家，也是制定网络监管和治理法律最多的国家。美国早在1977年就制定了《联邦计算机系统保护法》。自1978年以后，美国对其政策法规体系不断进行完善发展，美国国会及各政府部门先后通过了130多项法律和法规，如《联邦禁止利用电脑犯罪法》《电脑犯罪法》《电子通信隐私法》《网络舆情安全保护法》等，建立了比较全面、完善、成熟的网络内容监管法律体系。按照继承与创新相结合的原则，美国网络内容监管与治理法律体系主要由宪法第一修正案、联邦成文法、专门法、司法判例、州立法、国际法等组成。“9·11事件”后，美国关于网络监管和治理的相关立法明显增加，但其法律规制内容主要涉及网络基础设施保护、网络泄密与数据保密、网络色情治理、惩治网络信息滥用与欺诈、网络知识产权保护等，与网络内容监管与言论自由有关的法律并不多，主要涉及限制和规范网络信息发布、传播、利用、打击恐怖主义和言论自由、网络舆论行为的犯罪制裁等活动的法律规范。

美国宪法第一修正案关于保护公民言论自由的条款是美国网络内容监管与治理法律制定的基本出发点和立法依据，在法律框架内赋予人民最大限度的自由是美国网络空间监管与治理立法中必须遵循的基本理念。任何针对网络言论的监管与限制都要受到第一修正案的检验。司法判例则明确了美国网络内容监管与治理的若干基本原则。网络内容监管与治理的法律具体主要以联邦成文法为核心主体，由州立法和国际法补充。

打击并遏制网络恐怖主义是美国网络内容监管和信息治理的重点工作。“9·11事件”后，美国政府以打击恐怖主义、维护国家安全为名，相继制定了两个与网络内容监管及传播有关的法律：《爱国者法案》和《国土安全法》。《爱国者法案》的立法目的非常明确，就是为了进一步整合和加强美国拦截和阻止恐怖行为的适当手段。该法案有三个突破性的法律规定：一是明确经费支持和保障来源，对建立反恐基金、增加联邦调查局技术支持中心的资金预算等问题作了规定。二是强化监察程序，着重在“强化监察程序”章中，明确规定了打击网络恐怖主义，政府采取各种行为的权限、条件和程序等事项。三是设立免责条款，对情报人员针对监听和披露有线、口头以及电子通讯限制的免责情形、“受保护计算机”的范围、网络攻击所造成“损失”的计算范围、贸易制裁等问题作了详细的规定。2002年美国国会通过了《国土安全法》，其中规定了新成立的国土安全部的机构设置、组织体系、管理职责、行动权限等问题。继“9·11”后出台的《爱国者法案》赋予美国安全部门能以反恐为由监控互联网通信内容等权限以后，美国司法部2003年2月出台了《2003国内安全增强法》（该法案也称《爱国者法案2》），其主要宗旨是进一步减少法院对秘密行动的限制，赋予执法人员更多开展此类行动的权力。此外美国政府还制定了其他若干加强监管的法案，如《将保护网络作为国家资产法案》赋予联邦政府在紧急状况下拥有关闭互联网的绝对权力;《信息安全与互联网自由法》授权总统可以宣布“信息空间的紧急状态”，政府在紧急状态下，可以部分接管或禁止对部分站点的访问。《加强网络安全法》、《反恐怖主义法案》、《信息网络安全研究与发展法》、《联邦信息安全管理法案》等一些法律也涉及网络内容的监管与治理。如《信息网络安全研究与发展法》在国家信息网络安全领域的机构建设、研究计划管理、资金投入与管理、专门人才培养等方面都规定了有效的措施。2002年通过的《联邦信息安全管理法案》明确将“信息安全”界定为“保护信息和信息系统以避免未授权的访问、使用、泄漏、破坏、修改或者销毁，以确保信息的完整性、保密性和可用性”。《煽动法》禁止媒体发表煽动性的危害国家安全的言论及内容。明确规定政府在战争等特殊时期，可以实行更为严格的媒介内容检査制度。《1996 年通讯内容庄重法》规定，凡对不满18周岁的未成年人传播“不正当”信息或“猥亵言论”均明确界定为犯罪行为，该法案的通过再次体现了联邦政府试图以保护未成年人为突破口，谋求控制网络言论的倾向。美国政府还拟推动修改《电信法》，进一步明确联邦通信委员会对互联网服务的监管权。高婉妮：《霸权主义无处不在：美国互联网管理的双重标准》，《红旗文稿》， 2014年第2期。一般来看，美国互联网立法的现状大致可以从联邦和州两个层次进行分析。除联邦政府制定网络内容监管与治理法律制度外，美国许多州也因地制宜，针对互联网络的某些重要问题，出台了相关的法律法规。

五、网络内容技术监管与治理

技术监管是网络内容监管的重要管理手段。目前国际通行的网络内容技术监管主要有过滤/屏蔽技术、标识和分级系统、年龄认证系统、新型顶级域名（TLD）/分区、监控技术、安全空间等高科技技术手段。美国政府主要通过分级、过滤技术和信息监控来监管、治理各種非法信息、不良信息及有害信息。

分级系统。对网络信息内容进行分级是一种很常用的网络管理手段。通过进行分级整理，可以使网络用户在通过搜索引擎、网站排名、关键词检索等方式查找所需内容时，可以直接而迅速地从纷繁复杂的网络信息内容中获取所需有效内容，而直接屏蔽掉其它的一些有悖于法律规范、道德规范的不正当内容。

过滤系统。该系统主要是通过一些过滤软件来实现对网络不良信息的过滤。过滤软件一般需要利用大数据及人工智能技术事先确定网络信息的不良程度，再通过关键词检索、定位等手段进行过滤、屏蔽。

信息监控。美国拥有世界上最强大、最成熟的网络监控系统，利用信息监控技术秘密封锁与监控国内外网络内容是美国常用的技术手段。一是建立“食肉动物系统”和“梯队系统”等信息监控系统。“食肉动物系统”是美国司法部下属联邦调查局开发并使用的一套信息监控系统，只要一经被安装到互联网服务供应商的服务器上后，它就能够有效地监控特定用户包括监测电子邮件和网络浏览在内的几乎所有的网络活动内容。梯队系统是英美共同体依据英美秘密条约建立的一个庞大的监听系统。整个梯队系统遍布全球，主要包括侦察卫星、地面监听站和综合分析系统三个部分组成，第一部分是分布在地球同步轨道和近地轨道上的侦察卫星，负责监听全球各地的电话、传真以及网络通讯信号;第二部分是分布在多个国家的36 个地面监听站，负责接收侦察卫星发回的信号，并完成部分辅助监听;第三部分是统一汇集于美国国家安全局的信息终端分析，该系统每天能够监听来自全球各地的近30亿次通讯。该系统具有实施近似全面的监控能力，可凭借先进的分析处理技术，几乎拥有能够监听拦截在全球任何地点所有的电话、传真、电子邮件和互联网通信的能力。二是建立网络空间的可信任身份制度。奥巴马政府通过实施网络身份证战略（也称“网络空间可信身份标识国家战略”），试图构建一个网络空间的“身份生态系统”，用户可通过借助于加密的、更为安全、便捷的网络技术登录网站。该战略有助于加强政府对网民的强制监控，提升国家对网络虚拟世界的管理能力，规避网络欺诈、在线信息滥用、网络恐怖主义等问题。高婉妮：《霸权主义无处不在：美国互联网管理的双重标准》，《红旗文稿》， 2014年第2期。三是加强对网上公共论坛、博客和留言板等网络社区和公共空间的监控。据美国媒体报道，从2010年6月起，国土安全部在各地的指挥中心已开始执行“社交网络/媒体能力”项目，对网上公共论坛、博客和留言板等进行实时监控，“脸谱”和“推特”等知名社交网站也位列监控名单之中。邹强：《美国：国家战略下的严密网络监管》，《法制日报》，2012年8月28日。依据《国土安全法》中“加强电子安全”部分的有关条款，如调查机关有安全调查要求，微软的MSN 和美国在线 AOL等提供互联网服务的公司，有义务向美国政府提供用户的有关信息和背景。张恒山：《透视美国互联网监管的主要内容和措施》，《中国出版》，2010年第13期。四是研制开发网络监控软件和技术。据《华盛顿邮报》网站报道，一项名为“深度包检测”的新监视技术已得到运用，该技术能够利用大数据及人工智能技术记录用户进行的每一次网页访问、发出邮件和网站及词条搜索。据统计，美国至少有10万名网络用户被跟踪，服务商曾对多达10%的美国网络用户进行过测试。国务院新闻办公室：《2008年美国的人权纪录》，《人民日报（海外版 ）》，2009年2月28日，第3 版。还有一种名为“网络保姆”的信息监控软件，该软件主要具有三个功能：一是具有可协助家长进行“自助管理”的“监看”等功能;二是具有记录联机站址功能，可以帮助家长在事后检视、监管未成年子女使用计算机联机的记录;三是具有 “黑名单”功能，可以利用网络的双向、多向互动功能，鼓励所有的网络用户将新发现的不良信息网站，通过电子邮件等方式与用户进行信息交换，帮助其共同阻止不良信息网站的侵袭;张恒山：《透视美国互联网监管的主要内容和措施》，《中国出版》，2010年第13期。四是通过该软件的“文字通讯监控”功能，网络用户只需预先自行设定好一些涉及不良信息的关键词句，网络用户（尤其是未成年用户）在计算机联网时，“网络保姆”都会对接收到或试图传送出的相关的任何资料进行防堵或拦截，必要时甚至会中断联机。这就保障了未成年等网络用户免受不良信息的危害;五是组建网络警察，加强对网络内容监管并查处网络犯罪活动。

六、实现和加强网络内容监管与治理的国际合作

网络作为新兴媒体所独具的跨国性、虚拟性对国家对网络内容的监管与治理带来巨大挑战，加强国际合作是解决问题的重要途径。美国政府主要通过加强国际组织交流与合作、召开国际性会议、签署国际性公约等途径来实现和加强其国际合作。一是加强国际组织交流与合作。美国主要依托因特网协会 ISOC（Internet Society）和互联网名称和号码分配机构 ICANN这两个国际组织来加强国际合作。ISOC 是目前世界上最高级别的从事互联网管理的非政府性国际组织，它以促进互联网的有序使用及发展为职责和使命，致力于评价网络政策、技术创新及推动国际协调。其总部位于美国弗吉尼亚州的雷斯顿市，组织实行会员制管理，其成员涵盖高等院校、科研机构和工程领域的机构和个人。作为互联网的一种重要资源，对网络域名的管理在很大程度上影响并决定着整个互联网络管理的秩序。互联网名称和号码分配机构（ICANN）是目前唯一的对于网络域名的全球性监管机制，也是一个重要的具有国际监控能力的国际性非赢利性组织。美国政府的对于互联网络的域名管理工作，目前基本上都是通过 ICANN 来实现的。通过对网络域名登记工作的监管，可以有效解决各类网络法律纠纷。二是召开国际性会议。通过召开政府间或非政府间国际会议的方式，就网络内容监管与治理、网络安全问题、建立网络信任等问题进行研讨对话，积极探索密切合作、相互支持和解决问题的实现途径。三是签署国际性公约。为打击和遏制网络犯罪，不断加强和促进网络内容监管与治理的国际合作，美国与欧盟等国共同研究制定了《网络犯罪公约草案》。这是国际社会首次专门针对计算機系统、网络或数据的犯罪行为以及其它形式的滥用行为，制定的第一个解决涉及刑法和诉讼法问题的国际公约多边协定，《网络犯罪公约》旨在通过探寻网络国际合作治理的办法，来解决日益猖獗的网络犯罪问题。而且美国政府还积极利用其他的国际法规、条例来帮助其加强互联网的监管和治理。如利用《防止和惩罚民族屠杀公约》（1948）、《联合国人权公约》（1966）等国际法规来查禁民族仇杀、禁止战争宣传等内容。此外，还通过使用国际私法和国际民事诉讼法来协调当事国之间的有关问题。何明升：《发达国家的网络消费管理》，《情报科学》，2003年第3期。

综上所述，美国政府在网络内容监管与治理中有几点突出经验值得借鉴：一是秉持新媒体思维，明晰网络内容监管的政策理念。既尊重和保障人民的言论自由及表达权利，但又对言论自由进行了分层分类的限制，所以美国的网络中立和言论自由绝非一些人所误解的绝对中立和绝对自由，网民应在维护国家利益和社会秩序稳定、遵守法律的前提下，以正确、适当、负责任的方式表达个人言论和意见。二是制定网络内容监管与治理的主要标准并细分层次。既明确标准，又严格规范;既统筹、协调、权衡国家、行业和公众利益，又保持了互联网监管体制的灵活性。三是建立了与其政治体制相适应的网络内容监管的行政管理架构，既突出政府在行政管理层面的主体责任，清晰界定监管主体、客体及各自的责任、权利和义务，又形成了既集中又独立的管理格局，这种组织机制既保证了管理机构的权威性、独立性，又加强了相关利益方的政治参与。有助于规范监管程序、减少权力冲突、避免越权缺位，有效解决了多头管理或政出多门问题。目前我国对构建完整统一的网络意识形态治理体系还未形成共识，现有治理与引导体系参与主体单一化、监管机制碎片化，缺乏运行高效顺畅的体制机制和系统整合，既存在多头管理、职能交叉，又存在权责不一、管理漏洞，效率不高，难以形成合力，甚至还存在重叠管理地带、灰色管理地带和无人管理的真空地带。中央层面现已经正式成立了中央网信工作领导小组及其办公室，但部分省区市的机构设置、规格级别、人员配备等尚未完全到位，成为影响体制运行顺畅的一大障碍。因此，应加快完善体制机制，为网络意识形态工作提供制度保障。尽快完善网信三级管理体制，落实意识形态工作责任制，进一步明确和细化有关部门的领导责任，并赋予其相应的权力，使他们在工作中既分工明确、各负其责，又紧密衔接、有效配合，防止责任交叉、责任空白和工作漏洞;进一步明确中央网信办总体负责统筹网络意识形态工作;明确和细化上级与下级对口部门的责任，理顺和明确上级部门与下级部门的权责关系、领导或指导关系;健全完善统一指挥、协调有力、运转高效的网信管理体制，健全完善信息通畅、协同配合、反应快速的联合工作机制。此外，要以“重基本规范、重基础管理，强化属地管理责任、强化网站主体责任”为抓手，进一步明确互联网企业、网站及行业协会的责任，做到在进一步发挥行业协会自律监管作用的同时，重点加强对互联网企业及网站的自我管理。四是坚持网络监管与治理的法治化。既以法律的权威性保障公民的言论自由和表达自由，但又以法律条款厘清网络内容及言论自由的法律界限、自律机制监管和技术监控作用，又明确了网络内容监管及言论自由救济程序的保护途径。坚持依法监管和依法治理，在明确网络内容及网络言论监管的基本原则、制定法律体系的基础上，规定了监管的尺度和限度，避免以行政干预代替行政执法，避免自由裁量权過大或行政执法尺度不一。虽然目前中国在网络信息安全、网络意识形态及网络信息监管、市场准入、域名管理等方面已经制定了相关的法律、法规，出台了大量与互联网管理有关的法律法规，但至今尚无一部专门针对网络意识形态管理的总体立法，多数法律法规的系统性还不够强、立法层级也比较低，约束力很有限，立法部门利益化，难以产生好的效果。这些法律法规，与迅猛发展的互联网相比，完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规，依法规范网络行为依然滞后于形势发展的需要。美国网络空间监管治理及治理网络极端化的经验对我国完善法律法规，推动网络空间法治化进程有重要借鉴意义。五是强化技术监管，把高新科技转化与应用作为网络内容监管的重要管理手段和保障。总体上看，我国在网络内容监管的网络技术发展方面依然滞后。有些地方管理机构没有监管技术平台，没有充分运用大数据分析工具，无法及时发现、有效处置网上出现的问题，网络安全防范能力弱。特别是在对网络政治动员防控体系的技术研究和有效技术支撑上，如网络意识形态主体的运动特征、网络意识形态事件的演化、发展趋势和结果研判，有效的监控和预测体系建设明显不足，还存在明显差距。各级党委政府要树立大数据思维，统筹国家大数据战略，支持加强技术研发，提高网络安全防范能力。网络是技术主导型的新兴产业，技术力决定传播力、影响力。要切实贯彻实施《国家信息化发展战略纲要》，重点加强网络新技术研发与应用，建立完善有效的国家大数据网络意识形态监管与治理体系，为网络意识形态工作提供坚实的技术保障。运用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策，实现网络意识形态安全治理分析决策的精准化、治理过程的科学化、反馈调节的动态化，加强网络意识形态治理与引导的前瞻性、主动性和针对性。六是遵循国际规则，加强网络空间治理的国际合作，提高了美国对网络空间的全球治理能力。其加强国际执法合作，共同打击网络恐怖主义和网络犯罪，强化网络威慑战略保护，减少网络攻击等做法对我国积极参与网络内容监管与网络空间国际治理颇有借鉴。

美国网络监管治理的诸多经验对中国的网络综合治理体系建设、网络立法、网络社会治理、网络安全管理、网络舆论引导等有借鉴意义，但美国的网络中立和网络自由具有一定的双重性，在对内对外的适用上时常使用双重标准，对这一点我们也应有清醒的认识。

（责任编辑：林赛燕）