研究公债学说的意义何在

高慧敏

[摘要]公债是指政府为履行其职能而取得收入的一种形式。它指的是政府以债务人的身份，通过在国内外发行债券（或向国外借款）的方法而筹集、取得的部分财政收入。2019年3月5日，国务院总理李克强在作政府工作报告时表示，2019年积极的财政政策要加力增效，赤字率拟按2.8%安排，比2018年预算高0.2个百分点，财政赤字2.76万亿元。在面临经济下行压力时，政府可以公债作为一项重要的财政工具，在合理范围内扩大财政赤字，以保证的经济平稳运行。

[关键词]公债学说 思想演变 启示

一、引言

新常态下，我国经济发展增长速度从高速转向中高速，财政收入增速减缓，2018年12月19日至21日召开的中央经济工作会议会议提出，鉴于经济面临下行压力，宏观政策要强化逆周期调节，积极的财政政策要加力提效，因此财政面临较大压力，必然会扩大财政赤字规模。在此背景下，深刻理解公债的作用与意义有助于更好地利用公债工具，调控国家宏观经济。本文通过研究公债学说思想演变探讨公债学说的意义，从中获得有益于更好应用公债工具进行国家宏观经济调控的启示。

二、西方主流公债思想理论的历史演变

西方的主流公债思想主要分为公债有害论、公债无害论、公债有益论、公债中立论、公债负担论五大类别。其中公债有害论的代表人物主要是亚当·斯密、大卫·李嘉图，让巴蒂斯特、萨伊和大卫·休谟。公债学说一直在几类观点的争论中得到充实与完善。经济学家对公债的态度从否定到肯定经历了一个漫长的过程。17世纪初，西方主流经济学思想为重商主义。这时期对公债的认识存在两种完全对立的认识。其中部分经济学家肯定了国家举借债务的举措，如法国经济学家让·巴普蒂斯特·柯尔培尔。他认为为了促进经济发展，国家可以举借债务，也可以贷款给缺乏资金周转的工商业者。英国古典政治经济学之父，最早的宏观经济学者威廉·配第反对据主观意愿作出推断，提出从具体的统计资料中去寻找经济现象产生的自然基础。他认为公债可以增补国内现有资本和促进工业、商业和农业增长的巨额资本，认为其在生产过程中的作用是积极的。在当时的经济发展状况下，政府负债可以快速聚集资本，发挥资金作用，扩大生产规模，促进经济发展。但大卫·休谟却提出“國家不消灭公债，公债必消灭国家”的观点。在《论社会信用》中他提出任何人都无法强迫国家偿还负债。债权人只有设法维护国家信用。但如果债务过大就会出现无法挽回的困境，对国家其实是没有益处的，公债如果无法偿还，国家便会破产。

亚当·斯密公债有害的观点更加坚决。他认为公债不是增加的资本，而是现有资本减少，会对社会劳动和物质财富的产生非生产性的消耗。发行公债弥补政府支出的不足会导致原本生产性用途的工商业资金被挪用，造成资本浪费，资本无法聚集，阻碍工商业的发展。斯密对此发出警告：“一切举债国都会趋于衰弱。他反对政府干预经济，政府与君主的权力应该被限制，政府应该减少财政支出，政府只是“国家守夜人”，认为市场这只“看不见的手”能够自发的调节市场，公债亦如是。他认为公债在战期可以快速聚集资金，但在战后的偿还负担非常沉重，也会在一定程度上阻碍国家的发展。

1929年美国发生经济大萧条，并迅速在资本主义世界蔓延，经济学家对此提出各种理论，众说纷纭。此时主张政府干预的凯恩斯学派兴起。凯恩斯不同意国家预算平衡的主张，他提出赤字有益的观点。盖政府之偿债基金，乃集体储蓄之一种;故在特定情况中，大量的偿债基金必定减少消费倾向。因为这个理由，假设政府从借债政策改为提出偿债基金政策（或从后者改为前者），则影响所及，将使有效需求剧烈缩减（或显著增加）”。

公债负担论以布坎南的公债理论为代表。他批判了凯恩斯主义的公债非负担观点，指出公债会产生代际负担，现代人的偿债负担会转移到后代身上。他还提出作为替代税收来筹措公共资金的公债，会扩大再权衡财政预算决策时成本收益两方面产生的不一致。通过发公债弥补财政赤字，会扭曲人们的公共选择行为，在筹资时总会选择公债这一筹资选择。公债还会产生财政幻觉，使个人不会做出适当计划来履行到期的财政义务。公债工具手段中还包括有“或有负债因素”会导致人们在某种程度上反对公债制度。对个人来说，公债中包含的社会纳税义务中的个人份额是种或有负债，这种或有负债份额的未来安排往往不确定，在此情况下，社会中某些人可能有意无意地不能履行分配给他的几个时期的纳税义务，导致其他社会成员不得不承担最初分配给恣意挥霍着的纳税义务。

三、近代我国公债的发展

近代中国的公债起源于晚清时期，是中国财政的重要组成部分，对社会及经济发展有着重要意义。但是北京政府时期由于战乱频繁，军阀割据，地方掌握财政大权，滥发公债，在南京国民政府前期达到高峰。自近代以来，中国政府在巨大的内外财政压力下被迫进行财政体制的转型，，是近代政府所倚重的财政来源之一。对近代公债的研究有助于我们更好的了解近代财政体制，也可以从侧面反映中国财政乃至政府体制近代化的过程。而近年来，对公债经济效应的新讨论又从挤进与挤出效应角度提出了对公债发行的新认识。

四、公债思想历史演变的启示

2019年政府工作报告指出要提出了提高赤字率、扩大财政赤字、大规模减税等措施，全年减轻企业税收和社保缴费负担近两万亿元。刘尚希称，为支持企业减负，各级政府要过紧日子。随着减负举措逐步落地，政府收入的“减法”，将最终换取企业效益的“加法”和市场活力的“乘法”。3月5日，国务院总理李克强在作政府工作报告时表示，2019年积极的财政政策要加力增效。今年赤字率拟按2.8%安排，比2018年预算高0.2个百分点，财政赤字2.76万亿元。2018年下半年，随着经济下行压力逐渐显现，市场普遍预期，2019年赤字率目标或再度上调，为基建补短板和进一步减税降费创造空间，不过，在防风险的大背景下，赤字率将不会突破3%。在当前应对经济下行压力的情况下，要发挥有效投资的关键作用。今年提出扩大投资的一些政策措施，就是要使投资回升到合理增长水平，地方要合理扩大有效投资，就要适度借债。在这一点上，中央政府的态度非常明确，举债是可以的，但要采取规范的方式。今年地方政府专项债券规模增加8000亿元，还提高了地方政府债务限额，提出继续发行一定数量的地方政府置换债券，以减轻地方政府存量债务利息负担。由此可见，从中央到地方，在面临经济下行压力时，都以公债作为重要的财政工具，进一步在合理范围内扩大财政赤字，保证经济平稳运行。