以政府监管视角看共享单车发展和管理

朱伟燕

摘 要：共享单车作为一个新兴产业，以其创意与便捷迅速进入人们的生活。但随着共享单车的普及与膨胀，共享单车行业发展不成熟所引发的系列问题也日益显现，关于要求规范与监管共享单车行业的呼声也越来越大。本文从政府监管角度出发，分析探讨共享单车行业中存在发展和管理的隐患，提出相应的对策与建议，从而推动共享单车市场经济持续、健康、有序发展。

关键词：共享单车;政府监管;上海市

一、上海市共享单车发展和管理的基本情况

截至2017年9月底，在沪运营互联网租赁自行车企业共13家，投放总数约178万辆（其中电动自行车约6万辆） ，而上海市区可供的共享单车停放位在60万辆左右，投放的共享单车数量远远超出可停放数量。随着投放量的快速增长，也带来了一些问题，主要表现为企业无序投放、车辆乱停乱放、违法违规使用、车辆安全隐患和用户资金风险等。

上海市交通委于2017年8月18日，对各共享单车企业发布的告知书，明确了四点要求：一、在上海暂停新增投放车辆，违者纳入企业征信档案;二、各企业要加强对违规停放车辆的清理，及时清运违停和积压车辆;如不及时清运，管理部门将邀请第三方机构代为清运，产生的费用由共享单车企业承担;三、各企业要按已发布的团体标准配备运维人员，及时组织现场运营调度，加强停放秩序管理;四、各企业要及时召回破损、故障车辆，确保运营车辆安全。整治期间，总共清理了50万辆过度投放的共享单车。

随后，上海市交通委会同市公安局、上海市城管执法局、上海市质监局等相关单位起草了《上海市鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见（试行）》。《指导意见》已经上海市政府常务会议和上海市委常委会审议通过，2017年11月9日由上海市政府正式印发。

《指导意见》明确指出，不发展互联网租赁电动自行车;禁止未满12周岁儿童使用共享单车;开立用户押金及预付资金，须在本市开设资金专用账户，并为用户购买人身意外伤害保险;按公安机关交通管理部门有关要求办理登记上牌，并将相关数据信息同步录入市信息服务平台等。

二、上海市共享单车发展和管理中存在的问题

（一）供需不匹配问题

2017年最高峰时，上海市场的共享单车总量超过170万辆，但到2018年12月，受到季节、天气、企业经营狀况和运维能力等多种因素影响，本市监管服务平台显示月活跃共享单车数量约56万辆，日均活跃量约25万辆，日均骑行量约115万次。巨大的市场需求催生共享单车数量在短时间内激增，同时企业的盲目竞争使得单车投放数量超出城市的容纳能力，供给超过需求造成共享单车大量堆积，资源浪费严重。

（二）共享单车停放问题

共享单车“无桩化”特点虽然给用户提供了便利，但同时带来的无序停放问题严重。共享单车占用公共空间，被随意停放在人行道、盲道、绿化带等公共区域，影响市容市貌。城市地铁口等人流密集区共享单车无处停放占用机动车道，停车秩序混乱造成早晚高峰交通拥堵等现象屡有发生，增加城市交通管理的压力，影响共享单车企业的持续运营。企业投放的共享单车，也总是希望能够在市中心出现，在市中心每一台的车的周转率，可能平均可以达到5次，如果你到了郊区，可能一辆单车的平均换乘的率大概只有两次，增加了市中心地区停放的压力。

（三）运营维护及骑行安全问题

目前共享单车的运营企业，一般运维人员的配比不到千分之三。一方面部分共享单车由于设备原因，无法获得准确定位，导致企业对于故障或者老旧单车维护不及时甚至不处理。另一方面，用户私自加锁、毁损二维码等将共享单车私用、窃取单车零部件等行为是共享单车运营维护的又一大难点。不及时维修，会给用户带来骑行安全隐患。

（四）用户信息及押金安全问题

由于共享单车采用的是智能锁，车身带有解锁二维码，存在一些不法分子将共享单车车身二维码换成诈骗二维码，盗窃用户的信息或资金，严重危害了用户的财产安全。共享单车押金这一巨大资金流的安全托管和退还时效也存在很大风险，对于押金是否参与财产投资或者交由第三方监管等问题，未像公众进一步明示。以2019年元旦期间投诉数据为例，12315中心接到交通运输类投诉136件，其中共享单车投诉达116件。主要反映单车押金难退（占7成以上）、系统计费有误、车辆骑行故障、无法正常还车、售后服务迟延缺位等。

三、政府监管共享单车市场的必要性

政府监管作为政府重要职能之一，主要针对市场化中出现的自然垄断、信息不对称、外部性、内部性等导致的市场失灵。政府监管的主要内容包括：准入监管、价格监管、服务质量和安全监管、退出监管等，制定规则和标准，审查和检验企业许可信息，强制信息披露以及行政裁决来保证公共资源的有效利用，维护公平竞争，保护消费者的合法权益。

虽然共享单车的运营主体是民营企业，但共享单车的服务带有公共性、公益性。从共享单车目前的运营情况可以看出，由于共享单车具备公共品属性，所以一旦缺乏政府参与或管理，就无法有序运营。因此，在共享单车的发展和管理中，政府需要承担扶持、引导、规范等责任，加强政策性引导，促进共享单车市场的健康有序发展。

四、政府监管共享单车市场的建议

（一）合理规划共享单车的停放区域

政府在城市规划中根据自身的发展特点，合理规划城市的道路，如设置共享单车同行、停放区域标识等。在旧城区的改造中，结合旧城区已有的交通道路规划，为城市慢行交通系统规划出资源，保障骑行者的骑行道路安全，同时根据城区交通道路资源的配置，为共享单车设置出合理的停车点，保障交通道路的顺畅和公共道路资源的充分利用;在新城区的规划中，政府要全面考虑土地资源的充分利用和合理规划，为城市慢行系统规划出合理的停车区域。

（二）对行业准入退出机制进行监管

共享单车行业准入门槛较低，因此一时之间越来越多的共享单车品牌涌入市场，一度出现多个单车品牌争夺地盘，导致公共交通道路的严重浪费。政府应该探索设置共享单车进入市场的标准和机制，对于不符合标准，不批准其进入市场。同时根据分区域治理的思想，区域负责政府需要控制投入市场运营的车辆总数量，对区域市场车辆数量进行把控，防止区域车辆投放过多导致资源闲置浪费。

（三）制定相应的法律法规和行业规范标准

在政府的社會性监管中，政府相关立法部门可以根据相关法律法规制定适用于行业发展的法律法规，政府监管共享单车行业，主要还是要从共享单车企业入手，引导他们解决自身管理不足和运营制度不合理的问题，引导规范明确企业的责任，完善法律法规，引导共享单车市场健康发展。

（四）建立监管与服务平台，实现信息共享

交通运输部对外发布《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见（征求意见稿）》中要求，各地统筹发展互联网租赁自行车，鼓励互联网租赁自行车运营企业采用免押金方式提供租赁服务。企业对用户收取押金、预付资金的，应实施专款专用，接受监管，建立完善用户押金退还制度，积极推行“即租即押、即还即退”等模式。

利用大数据、云计算等先进技术，建立共享单车监管与服务平台，利用大数据分析技术，加强对投放车辆的管理，根据车辆的使用频率和用户的使用情况，动态安排运营调度和车辆维护，及时维修上报故障的车辆，回收废弃车辆。同时对于不文明用车行为要求加强信用管理，建立企业和用户信用基础数据库，对企业和用户不文明行为和违法违规行为记入信用记录，对建立守信激励和失信惩戒机制。

五、结论及展望

共享单车的需求是长期的，这一判断基于三个理由：第一，城市的慢行交通网络需要共享单车解决“最后一公里”问题，且是绿色出行，节能减排;第二，中国城市人口密度大，这为“共享”提供了很好的人口基数和背景，而且“共享”能解决资源限制问题;第三，中国正处在城市化和交通出行舒适化共同发展的阶段，移动互联网技术又快速发展，所以基于移动互联网的共享经济非常符合中国城市发展、交通改革和移动互联网发展的大方向。

共享单车发展带来的除了便利也存在一些社会问题，政府要发挥监管职能，同时也要为共享单车市场的发展提供良好的城市基础设施服务。在政府监管的过程中，政府针对共享单车市场出现的社会问题可以建立负面清单，明确共享单车企业和用户不能做的事情，引导共 享单车企业规范化发展，为智慧城市的建设添砖加瓦，同时鼓励用户协同参与监管，促进共享单车市场健康有序地发展。

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