社会公益创新、社会企业发展与公众参与路径探索

廖蕾蕾

摘 要：公益创新作为社会管理创新的一部分，旨在通过创新公益服务项目和服务递送方式，在达到解决社会问题和满足公众需求目标的同时，实现公益组织的可持续发展。目前社会企业的发展面临一系列问题，主要包括外部缺少法律制度保障和监管机制以及内部管理能力缺失等问题，造成政府相关部门避谈社会企业，导致社会企业市场竞争力弱、无法可依、自我造血不足而面临发展困境，也进一步影响到公众参与公益事业发展的程度。因此，通过对上述问题的分析，试图对如何发展社会企业，提升公众公益的参与度路径作出探讨。

关键词：社会公益创新;社会企业;公众参与

中图分类号：279.2      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）11-0195-03

一、社会公益创新与社会企业

社会管理创新是当前各级政府和部门工作的重要工作之一。社会公益创新作为社会管理创新的一部分，旨在通过创新公益服务项目和服务递送方式，在达到解决社会问题和满足公众需求目标的同时，实现公益组织的可持续发展。20世纪90年代以来，英美等国家在社会公益方面的制度创新主要是通过引入私营企业经营模式来实现社会目标。这种以商业模式为手段、以谋求公共利益為目标的组织形式一般被称为“社会企业”。“社会企业”是党的十八届三中全会提出的“创新社会治理”的一种具体实践模式[1]，可以从三个层次体现创新社会治理价值。第一，社会企业可以为失业和残障人士创造就业机会;第二，社会企业运作模式可实现社会与企业、政府的协同治理，有利于社会公益目标的实现，增进社会公众福利;第三，社会企业有助于实现社会资本积累，有助于解决社会公益事业资金短缺和不稳定的问题，促成社会公益组织财务自主和高度自治。在具体实践中，社会企业在就业、扶贫、教育、医疗、环保、社会服务、社区治理、社会福利等领域发挥了重要作用，成为社会关注的热点议题。

“社会企业”的定义在学术界和实践领域都存在争议，而且世界各国的定义也不一致。以社会企业发展较快的英国和美国为例。英国政府将社会企业定义为为实现社会目标而从事商业行为的组织，其盈利所得主要用于社会公益事业或所服务的社区人群。而在美国，社会企业被认为是关注社会和经济目标的非营利或营利组织，其治理结构呈多元化特征。

我国学者丁开杰认为，我国有四类“类社会企业”或“准社会企业”，分别是民间组织、合作社、社会福利企业和社区服务中心[2]。俞可平在《发展社会企业，推进社会建设》一文中认为，民办非企业单位、社会福利企业、城乡居民的互助合作组织和社区服务中心等在中国都可被归为社会企业的范畴。较早在我国系统研究社会企业的学者舒博对社会企业的定义为“公民在社会责任感驱动下，依法自愿结社形成并采用市场化运行方式，以实现社会公益为使命的非营利性社会组织”[3]。从这三个定义可以看出，我国学术界更倾向于以非营利组织的特征来定义社会企业。但在社会实践中，一方面，因我国非营利组织的注册登记门槛较高，限制较多，一些符合国际上对社会企业通行定义的企业组织也在从事社会公益项目，却未能获得政府或社会的关注;另外一方面，一些以获得个人经济收益为主要目的的组织为了避税而注册登记为非营利组织，以实现公共利益为幌子获取社会公众的信任。这些问题的存在都阻碍了社会企业的发展，值得重视。

二、社会企业的发展与公益服务模式的转变

之前关于社会企业的研究和讨论多集中在社会企业内涵、特征、类型划分功能和社会影响方面，却忽略了社会企业对公众参与公益事业的重要影响。社会企业的出现改变了传统公益服务递送过程中资助/捐赠方、公益服务机构和公益服务对象的角色及三方之间的关系。传统公益服务递送过程中，资助/捐赠方基本是无偿资助或捐赠物资和资金给公益服务机构;公益服务机构作为服务提供者，为公益服务对象提供实体或无形的服务;服务对象一般作为服务受体使用提供的服务。从这个递送过程可以看出，传统公益服务的主、客体界限比较清晰，参与者数量有限，参与形式较单一，而且这种服务递送模式使得公益服务对象容易出现“福利依赖”和“被标签化”的问题（见图1）。

社会企业出现后，资助/捐赠方一方面作为资助者为公益服务机构提供各种资助，另一方面也可以作为服务对象的雇佣方为公益服务对象提供工作机会和工作岗位，还可以作为服务直接提供方为服务对象提供各种服务。公益服务机构除了履行传统公益模式中服务提供方的责任外，还可以从事经济生产活动，一方面可以为服务对象提供工作机会，另一方面还可以为社会公众提供各类产品和服务;而社会公众通过购买使用公益机构的产品或服务，可为公益机构提供可持续发展的资金，并扩大公益机构服务对象范围、增加服务内容和提高服务质量。此外，公益服务对象也从传统公益服务模式中被动的受助对象转变为为社会公众提供产品或服务的提供方。从这个服务递送过程可以看出，社会企业模式下公益服务递送的主、客体界限变得模糊，公益服务参与者数量增加，参与方式多样化（见图2）。因此，社会企业的出现，克服了公益服务供给中出现的政府失灵、市场失灵和志愿失灵（家长作风严重、资源稀缺、受益人群有区域限制、对政府的依赖性强）的问题，提高了公益参与的有效性。

但是，目前社会企业的发展还面临一系列问题，主要包括外部缺少法律制度保障和监管机制以及内部管理能力缺失的问题，造成政府相关部门避谈社会企业，导致社会企业市场竞争力弱、无法可依、自我造血不足而面临发展困境，也进一步影响到公众参与公益事业的程度。

三、发展社会企业，提升公众公益参与度的途径

公众认知度和法律制度环境是影响社会企业发展的主要因素。在很大程度上，公众对社会企业的认知也受法律制度环境的影响，因此，健全、完善社会企业法律制度环境是促进其发展、提升公众公益参与度的重要制度保障，对于如何发展社会企业，提升公众公益的参与度意义重大。

（一）建立社会企业分类管理制度

社会企业在英国、美国有多种组织形式，可以是民办非企、慈善组织，也可以是有限责任公司等企业形式，因此，英美国家制定了多样化的法律制度形式对社会企业进行管制。在英国，以商業组织注册登记的社会企业一般不享有税收减免政策，但因其承担实现社会公益目标的使命，所以能获得政府部门在业务和培训方面的支持。而以慈善组织性质与社区利益公司（community interest company）性质注册登记的社会企业可以享受免税等优惠政策。

英美国家政府对社会企业分类管理和对社会企业资质审核、注册登记、税收和治理等方面的制度设计值得我们借鉴学习。我国政府不应该回避社会企业目前发展种种矛盾，应指定相关管理部门（如社会组织管理局）或成立新的社会企业管理部门对已有的社会企业进行分类管理。首先管理机构对符合社会企业属性的企业或非营利组织要进行核实并备案，然后根据这些社会企业不同的注册性质进行分类管理。社会企业的运作需要有合法性机制作为保障，才能保证其公益性，也才能获得社会各界的信任。因此，将社会企业与传统盈利企业和非营利组织区分开来，赋予社会企业法律身份或标识，对社会企业进行分类管理，是政府在社会公益创新治理机制的发展方向。

（二）创新社会企业组织形式

在英国，针对社区利益公司这种组织形式而制定的《社区利益公司法》是英国社会企业诸多形式中最新的法律形式，对组织的准入和退出、资本和盈利分配、治理与监督三方面都作出了具体规定，最核心的机制是社区利益要求、资产锁定、红利上限和社区利益报告的规定[4]。社区利益要求和社区利益报告方面，一个社会组织要申请成为社区利益公司，首先要获得社区利益公司监管局（下称监管机构）对其进行社区利益标准认定，包括确认该组织处理盈余的办法和谋取公共利益的路径等。监管机构还需要审查社区利益公司年度社区利益报告，确保该组织的活动满足社区利益标准。资产锁定即要求社区利益公司的资产不能分割给该组织的董事、成员或股东等个体，只能转让给慈善组织或另一个社区利益公司。红利上限指社区利益公司分配给成员的红利比例需要得到监管机构的批准，而且受分配限额的限制，要确保组织绝大部分的资产和红利都用于所服务的社区。

建议可以创新社会企业组织形式，探索类似英国《社区利益公司法》的地方立法，设立专门的社会企业监管机构或部门，对拟注册登记为社会企业的组织进行公共利益标准认定，确保该组织通过市场化运作获取的利润绝大部分是用以实现社会公益目标的，并且对该组织的资产处置和利润分配进行约束限制，要求该组织建立所有利益相关者能参与组织管理和监督的机制。有了这种法律法规，一方面可以减少目前社会公益领域一些盈利企业打着非营利组织的幌子避税的现象，还可以让符合这种法律法规而成立的社会企业在起步时期既能获得税收减免又能以企业身份拓展融资渠道，减少对资助者或捐赠者的依赖，实现财务自主。这样就能维持社会企业可持续化发展，创造更多就业机会，扩大其社会公益服务内容和服务人群。

（三）建立社会企业发展的支持网络

目前国内一些城市已通过政府主导、社会力量的参与已经建立起社会企业孵化中心/基地，并设立了公益创投项目，为社会企业的成长和发展提供各种资源。此外，政府还通过公共服务外包机制为社会企业参与公共事业提供了渠道。还有一些基金会、研究机构、咨询公司等社会力量与政府、高校、科研机构和企业合作，以举办社会企业论坛和公益创业大赛、开设社会企业相关的培训课程、提供技术支援等形式推动社会企业能力建设，扩大社会企业的社会影响力。社会公益组织为社会企业提供人力资源支持，减少社会企业的运营成本。这些新的机制和做法都为社会企业的发展提供了各种支持，目前需对这些创新机制的效用和影响进行深入分析，提出改善建议，如为实现社会企业与政府、市场和其他社会组织的有效互动和合作，为拓宽社会企业的市场销售渠道，为改进社会企业的内部治理等出谋划策。

（四）培养公众社会企业意识

政府要通过各种媒体渠道大力宣传和讨论社会企业的相关法律法规、功能、实践案例等，展示社会企业的成功经验，引导民众认同社会企业精神，进一步提高民众对社会企业的认知广度和深度，使“企业”和“社会公益创新”紧密联系起来，形成良好的社会企业参与社会公益的良好氛围。

一是需要政府为社会企业建立资质认证体系和基本行为标准。这与前面阐述的制度保障相关，只有社会企业获得合法性认同后，其组织行为才能获得公信力，其身份或标识才可以被识别和授信。

二是建立社会企业实习、就业和创业机制。政府出台扶持大学生创业有关政策，鼓励大学生公益创业，实行万众创新，大众创业，让更多有志于在社会企业领域发展的人士获益。

三是政府、企业和非营利组织要宣传社会企业提供的产品和服务中所附加的社会价值，通过各种平台展示社会企业的生产、销售和售后等各环节中体现出的平等、公平和关注社会公益的精神，如为多少数量的弱势社群提供工作机会和社会福利、利润分配中多少比例用于社会公益事业等，以此培养公众的“道德经济”理念，从而提高社会企业参与度。

参考文献：

[1]  甘峰.社会企业与社会协同治理[J].中国特色社会主义研究，2014，（3）.

[2]  余晓敏，丁开杰.社会企业发展路径：国际比较及中国经验[J].中国行政管理，2011，（8）.

[3]  俞可平.序言：发展社会企业，推进社会建设[J].经济社会体制比较（增刊2），2007，（11）.

[4]  刘水林，王波.社会企业法的性质：社会法私法化的新路径——以英国社区利益公司条例为样本的分析[J].上海财经大学学报，2012，（1）.

Abstract：Public interest innovation as a part of social management innovation，The aim of this paper is to achieve the sustainable development of public welfare organizations by innovating public service projects and service delivery methods to achieve the goal of solving social problems and meeting the needs of the public at the same time.At present，the development of social enterprises is faced with a series of problems，mainly including the lack of external legal system guarantee and supervision mechanism and the lack of internal management capacity，which causes the relevant government departments to avoid talking about social enterprises.As a result，the market competitiveness of social enterprises is weak，there is no law to rely on，and the lack of self-hematopoiesis faces the dilemma of development，which also further affects the degree of public participation in the development of public welfare undertakings.Therefore，through the analysis of the above problems，this paper tries to discuss how to develop social enterprises and promote the participation of public welfare.

Key words：social public interest innovation;social enterprise;public participation