国家产业政策变动对地方财源结构的影响探析

赵林 杨树琪 刘华梅

摘 要：党的十九大报告指出，伴随中国特色社会主义进入新时代，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。经济结构、产业结构的升级与优化的契机已经来临。由此也带来国家产业政策的调整变动以及经济结构的升级优化。产业是现代化经济体系的物质基础，随着地方经济发展方式向高质量发展转变，地方产业结构也必须做出适应性调整和积极应对。通过分析国家产业政策变动及其连带效应，立足于云南省产业结构和税源结构现有态势，讨论分析相关数据，在“做强做大”云南省传统优势产业的同时，加快培育重点产业，优化地方税源结构，为地方财政收入提供充足财力，推动云南省地方经济发展。

关键词：产业政策变动;地方财源结构;分析

中图分类号：F062.9      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）11-0124-02

党的十九大报告结合新时代做出研判：经过多年的发展，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。这鲜明地展示一国产业升级和优化追求及特质。不言而喻，产业是现代经济的物质基础，建设现代化经济体系是我国经济发展的战略目标。同时，十九大配套安排了今后几年地方税收体系建设的目标，为地方税源的培育与发展奠定了相关的经济基础和政治基础。此时，认真研判国家产业政策变动对产业发展和结构变动影响的趋势，有助于云南省科学严谨地制定地方产业政策，推动产业向着十九大提出的战略目标迈进，以此加快培育重点产业，优化地方税源结构，为地方财政收入提供充足财力，推动云南省地方经济发展。

一、新时代我国产业政策调整布局及因素分析

众所周知，产业政策是国家制定并引导国家产业发展方向、推动产业结构升级、协调国家产业结构、使国民经济健康可持续发展的政策。党的十九大以来，伴随中国特色社会主义进入新时代，伴随着我国社会主要矛盾的变化和建设现代化经济体系的新要求，我国制定经济政策必须着意选择一批体现国家战略意图的战略性新兴产业，将重点放在有别于传统产业的新兴产业发展壮大上。正如李克强总理在2018年政府工作报告指出的，新一代信息通信技术、高档数控机床、航空航天装备、节能与新能源汽车、农机装备、新材料、生物医药等，是代表我国经济未来经济竞争力的新兴产业结构所在。中西方现代经济发展证明，战略性新兴产业是一国经济的立身之本，是财富创造、税源培育的新源泉，更是国家强盛的重要支柱和坚实基础。

国家着意选择振兴新兴产业，不仅代表今天中国产业结构发展的主流方向，而且将成为未来一段时间我国产业发展的支柱。实质上这种战略性产业选择，鲜明地体现出国家在21世纪追踪国际产业结构变迁，加快发展先进制造业，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合的时代伸张，以及在需求层面上应对国内厂商和消费者在中高端消费、创新引领等领域培育新增长点，形成新动能的强烈愿望。展示出国家鼓励新技术创新，强化高端制造，用当代高技术再造实体经济，以促进产业结构升级优化的旨趣。与此相对应，中国产业结构的调整升级，对于加快形成适应新时代要求的中国税收体系建设目标的指标体系、标准体系，促进我国经济实现升级换代也指明了方向。

近年來，云南省紧紧围绕国家产业政策的新变动，产业结构调整持续发力，产业新政的成效有目共睹。审视云南省省情，云南省政府把重点产业发展的重心聚焦在生物医药和大健康、旅游文化、信息、现代物流、高原特色现代农业、新材料、先进装备制造和食品与消费品制造等八个产业（见云南省产业发展规划（2016—2025年））。细读“目标”发现，与国际接轨的不少于4个（加上绿色产业），同国家战略性新兴产业对接的至少是6个。应该说，这种选择是云南省按照“面向高端、重点突破，集聚发展”的方略，抢抓产业变革机遇的必然。但遗憾的是，受限于云南省地方经济结构的资源性和产业结构单一性的深刻影响，该省当前重点产业的培育、产业升级的规模效应还不十分明显。加之当前云南省基础设施建设相对滞后、产业相对弱小、龙头型大项目还很欠缺，导致地方财源结构单一、地方财政收入质量不高、财政收入持续增长的后劲较为乏力。

因此，正视云南省产业发展中的结构性问题（原料型、资源型单一产业），扣紧国家产业政策变动的脉搏，寻求加速推进云南省产业升级的“良方”，巩固老财源、开辟新财源，已经成为云南省实现跨越式发展的现实选择。

二、国家产业政策变动对云南省地方财源结构的影响

我们知道，产业结构是农业、工业、服务业三大产业在政府经济结构中的比重，而产业与税收直接呈现出正相关性，确切的说，三大产业的产值与变动明显影响国家和地方税收收入的规模和结构。经济规律证明，一个国家产业结构合理、三大产业彼此协调，国民经济就能实现高质量发展，这样税基就有所保证，地方收入就会有所增长;进一步说，通过税收结构调整，实现地方税源在总量与结构上的平衡增长，才能有效缓解地方财政的压力。由此观之，云南省在优化传统产业发展的同时，要着力发展培育与创新新兴产业结构，并在重视研究地方产业结构变动规律的同时优化地方税源结构，为建设现代化经济体系助力。当前，突出抓好做实以下几个方面工作尤其重要。

（一）在发展传统支柱产业中巩固第二产业税源优势

云南省的传统支柱产业，主要是烟草产业、矿业、有色金属产业、水资源产业。当前云南省税源以第二产业中的制造业为主，为确保地方政府税收收入的可持续性，仍然需要发展云南省的传统支柱产业，税收来源的稳定性具备了，实现经济稳步发展的希望也就有了。

一是稳步烟草产业的税收贡献。云南省素有“烟财政”之称谓，云南省烟草产业在2017年的税收贡献高达828.49亿元，居全省制造业首位。目前省政府已对烟草产业发展形成较为完善的扶持政策与措施搭配，故此，仍然必须把烟草产业作为全省地方税源的重点培育与扶持对象来应对。

二是发展实体经济，做强实体产业。如前所述云南省实体产业相对弱小，为此要充分发挥云南省的地域优势，助力云南省优势资源的升级发展。云南省资源优势明显，一方面，要建立如锰矿、硫铁矿、水资源等储量丰富资源的绿色产业链，形成竞争力、创新力的资源品牌;另一方面，发挥税收政策的引导作用，强化财政资金精准支持，夯实电力、矿产资源、水资源等实体产业规模，壮大产业税源，其相关产业税收贡献率及经济贡献率就会稳步扩增。由于税收贡献率自1998年的0.53%到2017年的1.29%，经济贡献率自0.04%到0.15%，增幅显著，这为助力云南省优势资源的升级发展、助力产业提档升级提供了财力支撑。

（二）在优化产业结构中促进税源结构创新性发展

结合国家大政方针，显而易见，产业结构调整符合国家政策支持和地方经济的发展，其产业则可以获得更多的资源，政策不支持的产业则会受到较多限制。对于云南省来说，发展重点产业就抓住了十九大中央支持云南省加快新兴产业的牛鼻子，抓住了云南省产业结构协调发展的关键。资料显示，优化的产业结构，为促进云南省税源结构创新性发展开辟了新的空间。云南省的八大产业产业具有成长性好、税源结构新的目标特性，是云南省实现传统经济迈向新兴经济的新希望。下面结合数据予以分析展望（云南省产业发展规划（2016—2025年））。

（1）云南省的生物医药和大健康产业在2017年营业收入已经达到2 400亿元，按此态势，预计到2020年达到3 800亿元左右。（2）云南省的热门项目旅游文化产业，其总收入在2017年达到4 500亿元，预计2020年达到9 000亿元左右。（3）作为新崛起的要加以快速发展的信息产业，云南省在2017年营业收入达到850亿元，到2020年会实现倍增达到1 600亿元以上。（4）随着交通运输及其一带一路的建设改善，云南省现代物流产业在2017年实现的增加值达到1 400亿元，预计2020年达到2 000亿元左右。（5）高原特色现代农业向来是云南省的特色产业，全省农林牧渔业在2017年增加值达到2 400亿元，如果在绿色、健康上做出新部署，2020年会超过3 000亿元以上。（6）云南省新材料产业2017年，主营业务收入达到1100亿元左右;2020年达到1 700亿元左右。（7）先进装备制造业2017年业务收入达到1 000亿元，随着国家面向东南亚政策的新布局和我省的招商引资加快，2020年达到1 700亿元。（8）云南省食品健康有口皆碑，我省食品与消费品制造业2017年主营收入达到2 000亿元，两年后的2020年可望突破3 000亿元。值得关注的是，云南省又有新动作，省政府2018年宣布，将省级财政扶持产业发展50%左右的存量资金用于集中支持上述重点产业的发展，无疑这些举措为该省税源的培育开辟了新源泉。

源于优化产业结构的新任务，云南省产业结构调整基于政策导向及其税源研究的主旨，须逐步减缓第一产业对于地方税收收入的贡献率，并在巩固第二产业的税收贡献基础上，有意识地、主动地向第三产业为主体的税源结构转换。

一是着力打造世界一流的“健康生活目的地牌”。2018年省政府已经把打造世界一流的“健康生活目的地牌”作为工作的决策部署下来，在实施方案中配套财政资金予以支持。为此，作为云南省优先扶持的云南生物医药和大健康产业，应该把目光盯住世界该领域的前沿项目，按照一流标准，在省城及其经济旅游文化资源较好的地方，加快推进生物医药和大健康产业示范区的建设，先期实现打造国际医疗健康城的目标。首先，在项目引进上要有高标准，确保国际一流高端资源尽快落地，以三位一体的方式（医疗、研发、康养）推进医疗产业综合体建设。其次，利用云南省得天独厚的旅游优势，全面推动全省旅游产业的转型升级。目标的切入点在于应对游客对健康环保的新需求，锁定先进的“康疗”目的地和旅游高端目的地，确立“健康”为主题的思想，通过“一部手机游云南”等宣传策划，为谋求健康的人来云南省获得真心地道的服務。再次，要维护云南省生物医药和大健康产业发展的目标，通过建章立制做好相关政策完善配套工作，以此规范与加强云南省生物医药和大健康产业的科学管理，促进生物医药和大健康产业跨越发展，为云南省第三产业发展、税源的开辟带来新活力。

二是着力打造世界一流的“绿色能源牌”。云南省政府也把打造世界一流的“绿色能源牌”作为培养新产业新动能的项目确立下来。云南省水电资源的潜能在全国无与伦比，无论是可开发电量，还是绿色能源装机容量，都位居全国前列，尤其是清洁能源交易居全国首位。有了规划加上落实，有理由相信，到2020年，云南省的新能源产业将成为该省的第一大支柱产业。为此，云南省首先结合国家着眼绿色发展，培育新兴产业，培育壮大新的增长动能的要求，加快建设水电基地建设，进一步做强做优绿色能源产业，积极开辟拓展省内外和境外电力市场。其次，加快发展新能源汽车产业，在新能源应用上云南省要率先示范宣传，解决技术上和配套设施建设上的问题，让绿色汽车走进千家万户。再次，加快清洁能源的布局。云南省绿色经济强省发展的思路理所应当要把“清洁能源+”现代产业体系建设对接起来，通过对现有传统产业升级提质、产业互补推动经济绿色循环可持续发展，在全产业链构建中实现增长和税收的互利共赢。

三是共同打造世界一流的“绿色食品牌”。云南省省政府也把打造世界一流的“绿色食品牌”作为培养的新产业确定下来。云南省丰富独特的生物资源已为世人所知。21世纪是绿色健康的世纪，云南省要凭借生态优良的明显优势，首先在“抓有机、创名牌、占市场”下工夫，把“健康、绿色、生态”与质量安全过硬紧紧抓牢抓实，让更多的人受益;其次，引进和培育一批省内外大型优质企业，目前云南省培育绿色食品产业龙头企业鼓励投资办法已经出台，优质企业的参与，必将为云南省绿色食品的规模化、品牌化发展插上有力的翅膀。此外，云南还要集思广益，集全省之力，上下一心，积极打造“绿色食品牌”，共同形成合力推动绿色食品产业做大做强，将更多的云南省绿色食品、特色农产品推向国际市场。这样地方收入税基就有了增长和保证。

四是构建现代化征税体系适应产业结构新要求。我们看到，云南省产业结构发展偏重于第三产业，而税收来源则偏重于第二产业，由此引发了地方税源缩减趋势。为进一步调整和优化云南省税源结构，要在稳定夯实第二产业的同时，大力推进发展第三产业。研究表明，云南省的企业所得税、资源税、房产税从税收规模发展性、税收稳定增长性来看，具备地方主体税种优势，且具备显著的正向促进关系。因此，提高对于第三产业的征税效率，将进一步促进云南省税源结构和产业结构的协调发展。

参考文献：

[1]  云南统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2018.

[2]  中国税务年鉴[M].北京：中国税务出版社，2018.

[3]  云南省政府.云南省产业发展规划（2016—2025年）[N].云南日报，2017-01-09.

[4]  云南省财政厅.2018年地方财政预算草案的报告[N].云南日报，2018-01-26.

[5]  吕冰洋.我国地方税建设应依据什么样的理论？[J].财政科学，2018，（4）：25-32.