京津冀协同发展背景下北京非首都功能疏解思路与对策

王德利 许静 高璇

摘 要：非首都功能疏解是一个长期过程，也是一项综合工程，涉及多元利益主体，未来不能单纯依靠行政措施，要加快完善非首都功能疏解的顶层设计，构建北京非首都功能疏解与周边承载地的对接机制，分类推进城市功能及人口疏解，精细和集约使用建设用地，降低非首都功能承载空间。

关键词：非首都功能;疏解;协同发展

中图分类号：F127        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）09-0053-02

在北京引领京津冀协同发展的同时，由于单中心城市结构固有的问题，“大城市病”越来越突出。疏解北京非首都功能，加快重点新城及周边承载地建设，提高城市运行效率迫在眉睫。未来，津冀各城市应立足于区域整体功能定位，充分发挥自身区域优势和比较优势，以承接北京非首都功能疏解为重点，积极吸引相关产业转移，推动优质资源要素集聚，综合运用集中承接、分散承接、合作共建、示范带动等多种方式，建设非首都功能承接平台，主动承接首都部分行政性、事业性服务机构、企业总部和教育、医疗、展览、培训机构等公共服务功能，以及部分一般制造业、区域性物流市场等。

一、战略思路

北京非首都功能疏解是一个长期的过程，打破固化的利益格局，多级管理下形成政策合力，全盘考虑非首都核心疏解涉及的多方利益，综合采用“行政+市场”手段，是未来北京非首都功能疏解的重中之重。

1.强化四项功能。政治、文化、国际交往、科技创新将成为北京建设世界城市必须具备的四项功能。面向2030年，围绕这四个功能，需形成政治、文化双轮驱动以及国际交往、科技创新双轮驱动。第一，强化政治功能，支持国际组织和国际活动落地。从中国特色世界城市的要求出发，政治功能更主要是体现话语权，影响国际重大事务决策进程。适应中国国际地位提升和国际交往增加的需求，北京应主动支持国际组织和国际活动落地。围绕区域合作、区域经济、区域金融、区域安全、区域治理、全球气候等方面，与相关国家共同构建若干国际协调组织与平台，并推动组织总部在北京落地。第二，强化文化功能，让中国价值观影响世界。世界城市的文化建设应有更高的使命，即弘扬中华文化，传播社会主义核心价值观。通过多渠道文化交流，汇聚一流思想大师、艺术大师、品牌文化产品，实现古老与现代完美交融、物质遗产与非物质遗产串联共存，打造北京成为中华文化的展示中心与传播中心，向世界深度展示和宣传中国。第三，强化国际交往功能，构建国际交往中心。通过提升硬件，优化服务，将一流的国际赛事、国际学术交流、国际会议、国际展览汇聚到北京，集聚和发展国际组织，提高国际话语权，奠定国际交往中心地位。第四，强化科技创新，构建“大创新”产业。科技与创新是第一生产力，是北京竞争力的优势和潜力所在。要勇于承担、主动服务于国家创新大局，率先攻克一批自主知识产权的科技项目，逐步成为国际科技创新的策源地。

2.明确五大重点。第一，非首都功能疏解是一个长期的过程，需常抓不懈。北京处于非首都功能疏解的关键时期，同时也存在新城及非首都功能承载地建设不健全等问题。巴黎都市圈及东京都市圈的建设经验均表明，大城市周边新城建设大多需要40—50年的时间，非首都功能疏解是一个长期过程。第二，非首都功能疏解是一个综合工程，需全盘考量。非首都核心疏解应与新城、重点镇的建设以及河北省的发展紧密结合，在解决北京“城市病”的同时，带动周边新城及河北的发展，提高周边地区公共服务设施建设质量，让产业、人口等愿意去、留得住。第三，非首都功能疏解涉及多元主体，需加强统筹。北京行政区内分布众多中央企业及事业单位，非首都功能疏解涉及中央、地方、央企、民企、本地居民等众多利益，在實际操作中一定要谨慎决策，不能因解决一个问题而带来更多问题。第四，非首都功能疏解要注重空间优化，需分类调整。对于不符合首都功能定位的功能，要严格防止从源头新增;对于现有的存量，有些需要直接调整退出，有些需要推动转型升级;重视不符合区域功能定位的非首都功能的空间优化再布局。第五，非首都功能疏解不能单纯依靠行政措施，需综合施策。一般制造业及区域性物流市场等在非首都功能疏解中属于市场主体，而医疗、教育、行政事业单位及一些社会公共服务功能等属于行政主体，在进行疏解时要分类施策，不能单纯依靠行政手段推动非首都功能疏解。

二、推动北京非首都功能有序疏解的对策建议

有序疏解北京非首都功能，这是确保首都永续发展的重大课题。围绕优化提升首都核心功能，抓好北京中心城功能和人口疏解以及新城建设多项重点任务，建立北京非首都功能疏解与周边承载地的对接机制，有序推动北京非首都功能外移，加快北京世界城市建设。

1.完善非首都功能疏解的顶层设计。尽快制定北京非首都功能疏解的中长期路线、战略目标，明确首都城市总体功能布局及功能定位，坚决退出不符合首都功能定位的非首都功能;痛下决心，加快部分优质公共服务资源等向新城及津冀地区疏解，推动公共服务资源在京津冀范围内的空间均等化。尽快建立非首都功能疏解专项基金，争取中央转移支付，用于北京中心城区非首都功能外迁的人口安置、补贴奖励等。北京中心城区原则上不再新增建设用地指标，积极推进减量规划实施，新增建设用地指标向周边新城倾斜。在非首都功能疏解的同时，积极盘活非首都功能疏解后用地指标存量，并探索中心城区用地指标交易机制、中心城区同新城建设用地指标置换机制，给予搬迁机构土地指标流转溢价。

2.建立北京非首都功能疏解与周边承载地的对接机制。探索北京中心城区与周边新城以及北京与周边地市在税收等方面的分成机制，在一定年限内，由北京搬迁至周边地市的重点利税企业实施税收共享，其后，北京税收分成逐年递减。建立健全公共服务设施对接机制，加强三甲医院、重点高校等的合理布局，提升区域公共服务水平，不仅要加强非首都功能疏解，同时也要推动北京优质公共服务资源联动疏解，在解决北京城市病的同时，优化承载地整体承接环境，形成功能和人口流入缓冲区，为疏解外迁的企业等提供户口、医疗、教育等方面的优惠政策，建立北京与承载地房屋置换公共服务平台，对置换的房屋给予优惠政策。

3.分类推进城市功能及人口疏解，强化首都功能的发挥。北京的主要功能是政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，这些功能只能强化，不能疏解。北京一般功能和辅助功能主要包括经济功能、服务功能、保障功能等，以上功能包括行政和市场两方面，要区别对待，有序疏解。例如，支撑北京经济发展的金融、科技、创新等功能应留在城区;而核心城区比较低端的小商品批发市场、建材市场等应予以关闭、淘汰;五环内长途汽车站等区域性交通枢纽可逐步搬迁;核心区小百货、小餐饮、小发廊、小作坊等“七小”产业主要为城市居民生活服务，可采取在工商登记环节提高营业面积标准的措施，推动其规模化、标准化经营，使其符合首都经济发展方面，更好地为首都经济社会发展提供服务;中心城区的学校、医院、剧院、博物馆等优质公共服务资源，应由相关部门逐步核对筛查，严控其规模扩张，推动新增优质资源向新城及周邊承载地有序转移。

4.推动北京重点新城开展综合配套改革试点。创新新城开发模式，优化新城土地利用结构，合理规划产业用地和住宅及配套设施，提高土地使用效率，并按中心城区比例和标准配置医院、学校等公共服务设施。建立新城建设专项资金，资金主要来源为新城土地收益;构建新城土地收益基金，土地收益优先用于公共服务设施建设及市政设施开发。对新城建设提供一定的优惠政策，积极利用国家及北京人才吸引政策，对符合新城功能定位的高层次人才，享受中央单位“绿色通道”政策，建立吸引高端人才有效机制。以资本金注入、补助和贴息等方式，加强投资主体的多元化引入，带动引导社会资金进入，增强开发主体市场融资及项目运作能力。

5.精细和集约地使用建设用地，降低非首都功能承载空间。综合考虑北京人口和就业、地均投入和产出效益等因素，研究制定更科学、更高的产业准入与考核标准。减少由于盲目竞争带来的不真实土地需求，以及压低土地价格、税收政策所造成的损失。创新土地开发和利用方式，探索土地持有型的产业发展模式以及利用集体用地发展高端产业的模式。加快制定集体建设用地在融资、准入等方面的相关政策，提高农村基层组织管理水平，制定具体实施模式和措施，切实保障农民权益，并与首都功能定位相适应。建立工业用地集约利用管理协调机制，充分发挥重大工业项目落地协调机制的作用，做好开发区产业布局、项目落地等相关工作的沟通和协调，提高产业用地供地效率。强化规划的引导约束机制，规划、土地等部门要建立健全规划实施的监督跟踪机制，及时解决规划实施中的重大问题，并根据相关问题对规划进行调整，按照审批程序报批和公布。土地、规划主管部门要与产业主管部门以及区县、乡镇政府加强沟通协调，将规划修编与未来的产业项目引进布局充分结合，促进区域产业升级和经济结构调整。

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