加快养老服务业发展的公共政策分析

刘灿泳

摘 要：面对严峻的人口老龄化形势和巨大的养老服务需求，我国政府积极推进并加快养老服务业的发展，为此出台了许多政策。以公共政策分析的视角，对近年来我国养老服务业的主要政策进行系统的梳理，发现我国养老服务业发展存在的主要问题，即养老服务业发展不平衡、养老服务供给不足、专业化程度不高等。加快养老服务业发展要进行科学的顶层设计，优化养老服务供给结构;引入高新技术，加大政策扶持力度;加快养老服务人才队伍建设。

关键词：老龄化;养老服务业;政策分析

中图分类号：D669.6        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）09-0044-02

人口老龄化和家庭小型化在给我们经济社会发展带来严峻挑战的同时，也带来了发展养老服务产业的良好契机。大量的老年人口的存在以及老年人日益增长的对物质文化需求将给发展养老服务产业带来巨大发展空间，家庭的小型化和失能老人的逐渐增多也对养老服务提出了更高的要求。在此背景下，创新养老模式，大力发展养老服务产业，以社会化的方式解决养老问题将是必然趋势。近年来，我国政府颁布了许多政策支持养老服务产业的发展，其中2013年国务院印发的《关于加快发展养老服务业的若干意见》是养老服务产业发展的一个重要里程碑。该意见是对今后一段时期养老服务产业发展的一个纲领性文件，对养老服务产业的发展做出了系统的安排，也表明了我国政府要大力发展养老服务产业，积极应对老龄化的决心。

一、养老服务业的概念与定义

养老服务业在西方发达国家也被称为银发产业或健康产业，是服务产业的一个重要的新兴分支。如同其他服务产业定义一样，养老服务业的概念也有广义与狭义之分，狭义的养老服务业仅指养老机构为有需要的老人提供照料服务和康复护理服务。而广义的养老服务业是指所有为老年群体提供服务和产品的所有经济产业的总和，贯穿生产、经营和服务等环节，不仅仅指为老年人提供生活照料、健康服务和精神慰藉，还包括提供老年产品，老年人文化活动，老年教育，老年旅游以及老年金融服务等等。

为了研究和分析的需要，本文采用的是广义上的养老服务业概念。从政策分析的角度出发，梳理近年来我国养老服务业发展相关政策，分析养老服务业发展存在的问题，并对政策改进提出相应的建议。

二、我国养老服务业的主要政策梳理

为积极应对人口老龄化，满足巨大的养老需求，我国近年来出台了许多政策来加快养老服务业的发展。从2013年国务院颁布《关于加快养老服务业的若干意见》开始，国家对养老服务业的支持力度逐年加大，范围也越来越广，从健康服务、医疗机构与养老机构的合作、社会资本参与养老产业的发展到养老金融、养老服务业创新发展等内容均有所涉及，出台了许多重量级的政策，可以说我国养老服务业开始进入了快速发展时期。

1.养老服务业进入快速发展阶段。为应对养老服务和产品供给不足、养老服务市场发育不健全、城乡区域之间发展不平衡等问题，国务院于2013年8月印发了《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发[2013]35号，以下简称《意见》），提出到2020年，我国要全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系的目标。这一文件的出台，标志着我国的养老服务业开始进入快速发展阶段，我们对于积极应对人口老龄化有了更深刻的认识，对于发展养老服务业有了更大的信心。

2.养老服务业政策体系逐渐完善。从近年来政府发布的有关养老服务业发展的政策可以看出，有关推进养老服务业发展的政策体系正在变得越来越完善，其覆盖的领域范围也越来越广。大到2013年发布的纲领性文件、2016年发布的健康中国规划，小到鼓励盘活存量用地用于养老服务设施建设的通知，从医疗机构和养老机构的合作、社会资本参与养老服务产业建设到养老服务业的创新均有所涉及，且正在往构建一个完整的政策体系的方向发展。

3.健康老龄化成为养老服务业发展的方向。快速的老龄化给照料看护、医疗康复都带来了巨大的挑战，有研究表明，老年人的照料看护成本受老年人自身的生活自理能力和死亡率两个因素影响最大。而在当今社会，随着经济和医疗技术的不断发展，老年人的死亡率的进一步下降将是不可扭转的趋势，任何政府都不可能改变这种趋势，而只能通过改善老年人的健康，提高老年人的自理能力水平，从而达到降低老年人照料看护需求和成本的目的。从近年来发布的政策也可以看出，我们正在朝着健康老龄化的方向努力，如2016年發布的《“健康中国”2030规划纲要》为未来十几年养老健康产业做出了整体性的规划。有关于医疗健康与养老相结合的政策文件也纷纷出台，可见，未来一段时期内健康老龄化将成为养老服务业发展的一个大方向。

三、我国养老服务业发展存在的主要问题

1.养老服务业发展不平衡。现阶段，我国养老服务业的发展从区域上看，由于社会经济发展之间存在巨大的差距，我国东部地区养老服务业的发展情况要远远超过中西部地区的发展水平，东部地区所拥有的养老机构数普遍多于中西部省份。从城乡之间的角度看，我国农村地区的养老服务业的发展也远远滞后于城市地区，而事实上农村的养老服务需求并不比城市少，农村的老龄化率要高于城市，农村的养老服务业的发展空间其实更大。养老服务业发展的不平衡，实质上是公共资源分配的不平衡，虽然说我国近年来开始注重推行基本公共服务的均等化和基础设施的均等化规划，也颁布了许多有关的政策。但从现有的情况来看，区域之间和城乡之间养老服务业发展依然存在巨大的差距。

2.养老服务体系发展不完善，养老服务供给不足。当前我国有点养老服务业尚未形成一个完整的体系，基本处于各种养老服务组织或机构单打独斗的局面，养老服务业市场还是一个碎片化的状态。一方面，一些养老机构长期依赖于政府的财政支持，抱着一种得过且过的姿态经营着养老机构，改革动力不足。另一方面，营利性的养老服务业又一直处于摸索阶段，其提供优质服务和良好的盈利渠道迟迟没有找到很好的解决途径。养老服务业这种体系不完善的问题导致了养老服务的提供上远远不能满足增长迅猛的需求，虽然近年来政府通过降低养老机构租金，放宽社会资金进入养老服务业的方式来促进养老服务体系的完善，但总体上力度不大，而且未有对整个养老服务业整体的一个指导措施或规范。

3.养老服务水平提升缓慢，专业化程度不高。近年来，我国养老机构的数量增长很快，每一千个老人所拥有的床位数每年都在提高，但是我们的养老服务水平却没有较大提升。目前很多养老机构并不能给老年人提供专业程度较高的养老服务，难以有效满足中高端老年人的需求，这也是严重制约养老服务业发展的一个重要因素。专业程度不高主要是有两方面的原因，一是当前大部分的养老服务机构的经营理念不够专业，导致很多养老资源没有得到充分的发挥和利用，管理效率和水平都有待提高。二是提供养老服务的人员没有掌握专业的服务技能，大多数为老人提供服务的护理人员是没有接受过专业训练的。而由于这些护理人员的薪酬水平较低、工作强度大、劳动时间长，以及他们的社会地位不高，又导致养老服务人才队伍难以建立。

四、加快我国养老服务业发展的对策建议

1.进行科学的顶层设计，优化养老服务供给结构。科学的顶层设计能给养老服务业的发展提供一个明确清晰的方向，各级政府应该做好养老服务业的中长期规划，科学做好符合当地实际的顶层设计，并定期对规划进行评估和分析存在的问题及时调整规划。在规划过程中，要做好调查工作，对老年群体的养老服务需求有准确的把握之后才能使得规划更加合理，避免供需不对应的现象发生。此外，政府应该明确自身在养老服务业中的引导作用，进一步优化养老服务供给结构，平衡老年住宅、老年健康、老年教育、老年医疗、老年旅游和老年金融等多个领域的关系，促进养老服务业产业化和专业化，为老年人提供更优质更符合需求的养老服务。

2.引入高新技术，加大政策扶持力度。我们处于一个信息时代，互联网等高新技术已经融入了我们的生活并发挥着重要的作用。引入高新技术将使得养老服务业体系更加完善，如“互联网+养老”的模式已经初见成效。我国政府应对这类组织机构加大政策扶持力度，并鼓励养老服务业积极运用互联网等高新技术将各类养老服务产业进行高效联结，形成一个完整的服务网，这将有利于养老服务业高效地进行产业化并极大地提升资源的利用率，同时也能使得老年人的需求能够及时准确地得到满足，最终让养老服务业形成产业链，成为更加完备的养老服务业。

3.加快养老服务人才队伍建设，健全保障机制。养老服务人才是养老服务业运行的基础，包括养老服务的管理人才，养老服务护理人员，养老服务业创业人才等三种。首先，要加大宣传力度，让公众了解到当前老龄化的严峻形势以及发展养老服务业的必要性，消除人们对于养老服务人才的歧视和误解，提高养老服务人才的社会地位，并吸引到更多人来关注和投身到养老服务业的发展当中。其次，要在高校和各转职院校加大对养老服务人才的培养，鼓励学生参与到养老服务业的建设中来，并通过学校与社会上的养老服务机构合作，增加学生的实习机会，更有针对性地培养养老服务人才。此外，政府还应加大对养老服务人才培养和就业的支持力度，健全他们的保障机制，提高养老服务人员薪酬水平，促进养老服务人才队伍的建设。

4.健全相关法规制度，提高养老服务业的管理水平。从国际上养老服务业发展得较好的国家以及服务业的发展规律来看，健全的法律制度是促进养老服务业健康发展的一个重要举措。通过法律的手段加强养老服务业的规范性，使得养老服务业的发展有法可依，养老服务业才能在有序且规范的秩序下运行，让开展养老服务业和从事养老服务业的企业和员工的权益有所保障，同时也保护了享受养老服务的老年人的权益。此外，提高养老服务业的管理水平还需制定相关的服务标准。合理的标准是养老服务业发展的安全阀，它可有效提高养老服务行业的规范性，避免养老服务业的无序发展。此外，还要提高养老服务业的管理水平，增进部门之间的协同合作，明晰各部门的责任，增强组织领导能力，共同促进养老服务业的健康发展。

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