互惠协同：村民参与公共事务的新动向

师宇

摘 要：近年来，随着乡村基层治理改革的深入和乡村振兴实践的推进，乡村公共事务日渐繁多，而当前的乡村社会环境中却存在着“空心村”，村民难以参与、不愿参与等难题。为此，通过对阶梯进化、任务动员和合约制衡三种参与模式，找到促使参与的相关激励机制和引导机制，以及阻碍参与的个人、组织和社会因素。进而结合村庄中“搭便车”、公共精神缺失、参与平台不规范等现象，从参与动力、参与过程和参与保障三个方面探析乡村公共事务发展的新动向。

关键词：公共事务;参与困境;村民主体性;新动向

中图分类号：F323       文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）07-0016-02

乡村基层自治体制持续深化改革，村民群体在村庄治理中发挥的作用日渐显著，基层民主的实践形式从代议民主转向参与民主，村庄公共事务的完成和发展也越来越取决于村民主体性的发挥。而如何增加村民参与的意愿，如何提高村民参与的效能，不仅是我国乡村民主现代化的需要，更是增强村庄凝聚力、创新力和稳定性的现实要求。

一、新时代下乡村公共事务的困境

乡村公共事务是：“超出乡村个体与家庭范畴，对乡村居民产生影响的事务。”[1]村民对公共事务的参与不仅是制度上“民主”改革的需要，更是现实中“利益”获取的基础。然而，由于社会、体制和群体认知等旧有因素的阻碍，村民群体难以被组织和形成有效的集体行动，新的参与需求无法投入参与实践。

（一）村庄“空心化”：无人参与

我国城市建设的不断发展和农村地区的相对落后使得青年农民群体进城上学、务工近乎成为必然的选择，只能在短暂的假期时间回乡探望，长时间待在村里的群体通常只有老人和学龄前的儿童。从村庄的空间范围来讲，公共参与的最大障碍并不是人与人之间的矛盾、分配的不公，而是参与群体的缺失。因为前者可以通过治理方案和技术的调整加以纠正，人员的外流却是村级组织无法解决的问题。村庄的“空心化”直接导致了公共事务的外部依赖性和不可持续性，在领导层面，出现了包村干部、第一书记、大学生村官等现象;在普通成员层面，出现代替投票、代替劳动和代替上礼等维持性活动，老年群体成了公共参与的代替主体，造成公共事务的难以为继和公共事业的难以发展。

（二）组织“行政化”：难以参与

1988年，《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布，村庄基层自治以法律的形式固定下来。在具体操作中，村委会事实上具有半行政性质，需要接受乡镇政府的领导和建议;村庄多元性的自治组织和社会组织多数是在村委会的扶持下建立，并不能取得村庄事务的主要权力。从性质来看，村委会发起的公共事务具有政治性和程序性的特点，公共投票、接受监督建议、开展扶贫等工作基本都由村委会领导村民参与。村民可以对村庄公共事项进行宏观参与，却不能很好地对具体事项全面参与。这是由于具体公共事务繁多复杂，村委会没有足够的人员和时间对村民开放所有具体事务的参与渠道、搭建参与平台。而多元性自治组织在当前我国乡村地区还没有得到充分发展，涉及的公共事务范围有限。

（三）村民“理性化”：不愿参与

在农村的改革进程中，1978年，安徽、四川、内蒙3个省份开始实行农业生产责任制;到1981年全国90%以上的生产队建立了各种形式的生产责任制，以包干到户、联产到组为主。人民公社逐渐解体，村民对集体的责任转向对自身和责任，集体主义精神也在市场化的冲击中出现动摇和不断淡化。但“国有国法，家有家规”，在古代乡村，皇权不下县却能號召乡民参与，形成地方秩序是与乡绅自治中地方规则的制定和执行分不开的。政社合一的组织形式解体后，缺乏新的地方组织和地方规则有效规范村民的公共参与，村民的义务付出不能得到相应权利获取的保障，理性不参与、对公共资源的无序争抢成为普遍现象。

二、公共事务参与的类型回顾

看得远需要“站在巨人的肩膀上”，对新动向的探索少不了对已有模式的回顾分析。有关公共事务参与的实践和研究在国内外历时已久，它们在各自的环境发展中形成了不同的类型。根据参与成员的状态和参与行动的逻辑，将参与类型分为三种，即阶梯进化模式、组织动员模式与合约制衡模式。

（一）阶梯进化模式

阶梯进化模式是指公民参与团体或政治事务的状态是动态发展的，通过对公民参与能力的培养和组织治理方式的调整，以不断促进公民的实质参与、提升组织的治理效果。这种模式源自于雪莉·R.阿恩斯坦提出的“公民参与的阶梯”理论，她认为公民参与可以分为被操纵、被治疗、告知、咨询、被安抚、合作伙伴、代理权和民众控制八个阶段[2]。其中，前两个阶段是无参与，中间三个阶段是形式参与，最后三个阶段才能达到实质参与。

我国乡村基层民主正经历着从形式参与阶段到实质参与阶段的过渡，简政放权、开办经济合作社和发展自治性组织等措施都以调动村民积极性、发挥村民主体性为改革的重要方向。然而，在目前的大部分乡村地区，基层民主还处于形式参与阶段。村委会仍然具有半行政性质，对上领取稳定和发展基层的任务，对下履行告知村民公共事项、回答村民询问和安抚村民情绪等职能，村民缺乏直接参与村庄公共事务的平台，被动参与的状态难以突破。

（二）任务动员模式

人民公社时期，我国农村地区大面积建立各种规模的生产队，这些生产队具有政社合一性质，能够以集体的优势解决农田水利落后、生产工具不足等方面困难，对当时恢复农业生产、支持工业发展起了重要作用。在生产队运行方面，“组织号召，农民参与”成为固定模式，以下派任务、思想动员和组织强制等形式来保证农民参与积极性。

在生产生活公有化较高的情况下，农民的集体观念相对浓厚，生产生活用具可以互通有无，降低成本。今天的农民专业合作社就是在继承这些优势的同时以家庭联产承包责任制为基础，着力解决个体与集体协同发展，公平与效率两手抓等问题。通过体制规范和制度创新促成村民广泛的公共事务参与有效降低成本，对乡村的产业发展和基层治理结构的现代化转型具有重要意义。

（三）合约制衡模式

合约制衡模式适用于西方成员自主组织类型的参与，它以不存在能够制衡各方的共同权威为基本前提，需要以合约的形式实现互相制衡，保障参与者的利益。该模式以埃莉诺·奥斯特罗姆的公共池塘资源理论为典型代表，理论认为成员在政府和市场双重失效的情况下，为了实现共同利益，成员间需要由单独行动转向协调行动，以合约的形式构建参与模式。具体需要做到：一是承诺的平等性，合约各方的义务条款必须明确并且对等;二是长期收益大于短期行为，保证成员加入合约后的收益大于之前的单独行动[3]。

随着社会市场化改革的深入和乡村自治组织多元性的发展，这种模式对我国乡村实践越来越具有借鉴价值。市场代表着交易，也代表着在公平的基础上展开合作。村民在市场化的社会参与中逐渐形成了理性认知，对公共事务的态度经历着从短期“搭便车”到期待公平合作的转变。

三、参与村庄事务的新动向

公共事务具有时空性，在不同的时间点和空间点都会构建不同的模式来适应具体的公共治理环境。但可以肯定的是，新模式也是在旧模式的基础上依据当地环境和社会发展转变而来。对于旧模式向新模式转变的途径，有学者认为它是在不断填补传统规制的缺陷中形成的[4]。因而，本文是在充分考量我国乡村场域中参与动力、参与过程和参与保障三个层面旧缺陷的基础上对村民参与村庄公共事务的新动向进行探析。

（一）参与动力：互利互惠

2018年2月，国家发布的乡村振兴战略规划中指出，发展乡村产业要完善紧密型利益联结机制，提高农民参与程度。这意味着农业生产方面的公共属性会增强，村民将会被吸收进各种经济合作社产生规模效应，这是对传统的继承;而建立农民与经济体的利益联结机制则是新时代下个体与集体、个体与个体间利益融合的创新。在概念的界定上，还需要注意的是：第一，互利不是简单交易而是公共精神的体现。村民与组织间并非雇佣关系，需要在对公共责任的承担中实现相互利好。第二，互惠不限于个体也包括组织。只有当村民、村级组织、政府、第三方组织等都能以合理并且相互认同的形式实现各自利益时，才会吸引多元主体的积极参与。

（二）参与过程：协同竞争

乡村社会是复杂、多样和动态发展的，协同方法可以将公共事务的参与过程系统化、程序化，在提高参与效能的同时规范参与秩序。另一方面，摆脱村民的“搭便车”现象还需引入竞争机制，以成员的贡献率进行评价和奖惩，促使其积极参与。具体来说：一是组织协调，共识规范。组织应以综合考量分配任务，以公正立场调和矛盾，并以既有共识规范成员行为;二是公平透明，竞争获利。公共事务的运行需要杜絕腐败、黑箱操作等现象，摒弃绝对平均主义的分配方式，为公平竞争塑造良好环境;三是阶梯渐进，深度参与。村民随着参与经验的增加会不断增强参与能力，参与程度也将持续加深，以更好地发挥参与者的主体性作用。

（三）参与保障：权责统一

解决村民的不参与、少参与问题，杜绝“空心村”现象的泛滥，除了以发展经济和竞争手段来吸引参与，使人口回流，还需要在法律、规则等制度层面作出保障，使村民放心付出，主动投身村庄公共事务。在规范过程中还应注意：一是树立权责对等意识，形成理性参与氛围。村民在增强权利意识的同时需要培养相应的义务意识，以对公共事项义务付出的理念促成村庄公共服务的扩大。二是健全法律法规，促进参与平台的规范性建设。现代化意味着规范化，为参与提供便捷、高效的平台是促成参与的基础。三是灵活运用合约形式，培育乡村社会资本。随着自治性组织的发展，在组织间、组织与村民之间，以合同、约定等形式明确责任和权利，对于乡间社会形成广泛的关系网络、参与网络是比不可少的。

参考文献：

[1]  王晓毅.乡村公共事务和乡村治理[J].江苏行政学院学报，2016，（5）.

[2]  Sherry R.Arnstein.A Ladder Of Citizen Participation[J].Journal of the American Institute of Planners，1969，（4）.

[3]  埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道[M].余逊达，等，译.上海：上海译文出版社，2012：217.

[4]  任志宏，赵细康.公共治理新模式与环境治理方式的创新[J].学术研究，2006，（9）.