国家治理与预算制度优化：基于规范透明视角的分析

张婷 余红艳

摘 要：建立规范透明的预算制度是实现国家治理现代化的必然要求。通过对预算制度与国家治理的关系分析，明晰国家治理对规范透明预算制度的内在诉求，基于规范透明视角分析国家治理进程中我国预算制度优化的制度约束、实现路径与政策选择。并给出进一步优化预算制度的建议，为提升我国预算能力和国家治理能力提供政策参考。

关键词：预算制度优化;国家治理;规范;透明

中图分类号：F123.7  文献标识码：A  文章编号：1673-2596（2019）05-0050-04

预算制度优化是现代国家治理进程的必经之路。改革开放四十年来，我国预算制度始终处于不断优化的状态，各项预算改革不断推进，预算制度逐渐规范透明。但随着我国经济环境制度的改变，我国预算优化在规范透明方面依旧存在着制度供给不足的问题。为更好地释放我国预算优化在规范透明方面的政策空间，2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出要实施全面规范、公开透明的预算制度，2014年6月中央《深化财税体制改革总体方案》中强调要重点推进预算制度方面的改革，2017年党的十九大报告中强调要建立“规范透明”的预算制度。预算制度是国家治理中的重要环节，财政部部长刘昆在出席中国发展高层论坛2018年会上指出：“全面规范透明，重点是推进全口径政府预算，加快推进统一预算分配权，提高中期财政规划的科学性，进一步完善跨年度预算平衡机制，全面提高预算透明度。”[1]本文以此为切入点，论述建立规范透明的预算制度其基本内涵主要体现在以下三方面：一是重点推进全口径预算管理，加快统一预算分配权;二是提高中期财政规划的科学性，完善跨年度预算平衡机制;三是提高财政透明度。

本文通过透视预算制度与国家治理的内在关系，从规范透明的角度剖析预算制度存在的制度约束与内在原因，梳理我国各级政府部门在国家治理进程中优化预算制度的实现路径与政策选择。最后，给出进一步优化预算制度使之规范透明的建议。

一、基于规范透明视角国家治理与预算制度的内在关系

从国家治理角度来看，中国正处于国家治理现代化的进程中，政府要想实现对政治、经济、文化和社会关系等领域的渗透和有效调节，则必须要有很强的财政资源汲取和利用。要想实现国家治理现代化的转型，财政制度必须保持高能高效，给予国家治理现代化转型足够的财政资源[2]。而建立现代预算制度又是构建现代财政制度的基础，纵观发达国家的现代国家治理转型历史，几乎都以预算改革为突破口，实现国家治理转型。

曹堂哲提出“预算制度是国家治理的‘前提基础和‘有效支柱，其与现代国家治理的关系是全方位的，是整体共生性、具体相关性和制度同构性的有机统一”的观点[3]。“前提基础”是指现代预算制度通过规范政府的财政行为，为国家治理现代化奠定基础;“有效支柱”则强调现代预算制度为实现国家治理目标提供了有效的支撑工具，是现代财政制度的核心。他认为在新《预算法》的颁布和财税体制改革全面推进的背景下，预算改革的地位和作用已经极大提升，已经成为引领国家治理现代化的综合性、统领性的突破口。李燕指出“政府预算制度与国家治理之间存在着内在的互动关系”[4]，预算制度必然会随着国家治理目标、现实任务、所处形势的变化而变化，不断优化预算循环过程中存在的制度性缺陷，才能为国家的经济社会发展提供有力支撑，促进国家治理体系和治理能力现代化[5]。

要实现国家治理现代化的转型，就必须建立全面规范、公开透明的预算制度，就要先明晰国家治理对规范透明预算制度的内在诉求。李燕把公众言论及政府诚信度、政治稳定及无暴力与恐怖程度、政府的效率、管理控制质量、法治程度和对腐败的控制力作为衡量一个国家治理能力的六大核心治理维度[4]。建立全面规范透明的预算体制，必能提高这六大维度对国家治理的促进作用。推进全口径预算管理、加快统一预算分配权，直接体现国家的管理控制质量以及国家的法制程度;提高中期财政规划的科学性和完善跨年度预算平衡机制，直接关系到政府办事效率和社会可持续发展;提高财政透明度，直接影响到政府的诚信度以及对腐败的控制力度。而我国财政制度存在着全口径预算内容不完整、财政资金使用效益较低、财政透明度较低等问题，因此，必须不断地深化预算制度改革，建立规范透明预算制度，才能保障经济社会的健康发展，为国家治理提供基础和保障。

二、国家治理视角下预算制度存在的制度约束

（一）全口径预算内容不完整

2016年的《审计工作报告》中明确指出部分预算收支在一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算中的归属还不够明确、安排不够合理。截至2017年底，4900多户中央部门所属的事业单位企业中，仍存在4100多户还没有纳入国有资本经营预算范围的情况，造成政府收支的财务漏洞。2017年的《审计报告》在对中央部门预算执行审计时发现，存在少数部门和单位依托管理職能或利用其行业影响力违规收费，如：利用开展评比表彰、举办论坛等形式，5个部门和14家所属单位收费829.56万元;通过组织资格考试、开展检测等活动，62家所属单位取得收入1.61元[6]。财政部财政科学研究所所长刘尚希表示“要推进国家治理现代化，深化财政改革，预算权的完整和统一是当务之急”，将预算分配权归入财政部门是真正实现预算的完整性和规范性的有益选择。部门的二次分权会破坏预算的完整统一性，一定会严重阻碍政府部门的办事效率。为适应经济增长的新常态、优化财政资金配置，我国必须进一步建立全面规范的预算制度，这不仅是推进现代化国家治理的有益探索，更是充分发挥人大权力机关的监督作用、积极响应反腐工作的有效途径。

（二）财政资金使用效益较低

2015年《审计报告》中对中央决算草案审计过程显示，部分政府部门未报告相关政策内容和绩效目标、决算草案中未报告相关绩效目标的实现情况。在缺少预算信息公开和财政资金使用监督的情况下，资金的使用也无效益可言。2017年《审计报告》中指出存在预算安排与存量资金盘活统筹衔接不够和中央决算草案编制不够准确完整的问题。其中48个项目虽已累计结转42.3亿元，但财政部仍安排预算49.01亿元，使得年底结转增至59.11亿元;17个部门未将4160个项目结转资金86.65亿元统筹纳入部门预算等。

政府预算制度安排缺乏科学性、预算编制缺乏完整性等都会造成各级政府财政资金使用效益不高，针对目前国家治理进程中存在的这些障碍，可加快建立跨年度预算平衡机制。在年度预算平衡机制中，预算执行者往往会在年底大笔花钱，形式上的预算平衡导致财政资金的使用效益降低。而跨年度预算平衡机制既可实现预算的长期动态平衡，使得资金被合理安排，又可保证长期性公共投入。提高财政资金的使用效益，盘活财政沉淀资金，中期财政规划是重要措施，有利于政府把有限的资金用于刀口上，切实解决民生民情问题。为进一步提高预算制度的规范性和完整性，我国应加快建立跨年度预算平衡机制，实施中期财政规划管理，保障广大纳税人的财政利益最大化[7]，这也是促进政治稳定和社会可持续发展的要求。

（三）财政透明度较低

公民依法向国家缴纳税收，国家依法履行职能来满足纳税人的公共需求。政府应充分了解公共需求，利用财政资金进行公共资源的配置。作为资金的使用者，政府有义务将自己使用资金的信息汇报给纳税人，公开资金流向。但是长期以来，我国的财政信息处于“保密”状态，政府预算缺乏该有的监督和问责。整体来说，我国财政透明度仍有很大的提升空间，2009到2016年，我国大陆31个省份财政透明度的平均得分为42.25分，平均差距为41.6分，绝对值偏低且极差较大，这说明了省级间财政透明度分化严重，我国财政透明度仍处在较低水平[8]。没有法律的约束，政府不会很容易地将财政信息向社会公开，直接导致了我国财政透明度的水平低下。公民可以通过政府的预算公开，获得政府活动信息，更好地参与监督政府管理活动，实现政府与公民之间的信息对等。预算信息透明化能促进预算监督，必会增强政府的服务意识，同时也是建立规范透明的预算体制、实现现代国家治理的关键之举。

三、国家治理进程中优化预算制度的实现路径与政策选择

近年来，我国政府针对上述出现的问题实施改革，不断优化预算制度，使预算制度适应国家治理现代化的要求。下文梳理了政府在三方面所做的改革措施，探究国家治理进程中建立规范透明预算制度的实现路径与政策选择，分析了改革措施对国家治理体系和治理能力现代化的促进作用。

（一）全口径预算管理和预算分配权统一

中国全口径预算从无到有，并不断完善，《预算法》的出台代表着其由政策走向法律。十六届三中全会上通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，党中央强调要以规范政府收支为重要切入点，将政府所有收支纳入预算管理中。2007年以非税收入在财政收入的地位代替預算外资金在财政收入的地位。2010年底，我国取消预算外资金概念[9]。2014年新《预算法》的出台，在原有法律的基础上，完善了全口径预算规范管理的细则，对四大预算内容做出了具体的界定，加大了对政府财政的监管约束力度，为全口径预算管理的革新提供了法律环境。2013年社会保险基金预算正式出现在政府预算报告中，并于2018 年开始按中央和地方分别编制机关事业基本养老保险基金预算，这使得社会保险基金收入增长率从2017年的7.3%到2018年的23%，支出增长率相应地从10.3%增长到31.8%[10]。从此以后，政府全部的收入支出都在预算中得以体现，政府财政活动均在预算约束内进行，不存在预算外资金。

（二）中期财政规划和跨年度预算平衡机制

提高财政资金的使用效益，就是如何让规模庞大的财政资金流向最需要的地方。政府除预算绩效改革外，还重点推行跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理改革。新《预算法》中明确规定，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制，这为跨年度预算平衡机制的构建提供了法律基础，2014年10月出台的《关于深化预算管理制度改革的决定》进一步对跨年度平衡机制的具体实施内容做出了说明。我国政府在中期财政规划改革初期，选择河北省作为最早的中期预算省级试点。2008年河北省正式确定了15个省级试点部门，要求其针对发展型支出，编制2009年到2011年为期三年的滚动预算，建立滚动项目库，并实施绩效考核。之后又确立河南省焦作市、安徽省芜湖县为最早的中期预算市级、县级改革试点。在实施期间，三个试点对中期财政规划进行了尝试，改进了预算管理制度，为我国全面推行中期财政规划和跨年度预算平衡铺平道路，积累经验。2015年中央和地方政府各部门开始编制2016年到2018年度的财政预算，进行中期财政规划对年度预算约束的深层次探索。

（三）政府预算信息的公开

政府预算信息的公开，是提高财政透明度的主要途径，可对政府预算管理过程中的科学性和合理性进行有效的监督。2008年的《政府信息公开条例》推动了预算公开制度的建设，但未以法律形式明确具体实施细则，直到2014年新《预算法》的出台，才以法律的形式正式提出，政府预算必须公开透明。新《预算法》要求做到预算全方位公开，要公开政府预算编制、执行和决算的过程。2016年《关于进一步推进预算公开工作的意见》中，对预算公开要求“扩大范围，规范方式，细化内容，加快进度。这些相关的法律法规，为财政透明度的提高提供了法律环境。2009年，财政部第一次向公众公开了财政预算报告和中央财政收入预算表、中央财政支出预算表、中央本级支出预算表、中央对地方税收返还和转移支付预算表四张表格。就公开预算的中央部门个数来说，2010年仅有75个部门，2011年增长到92个部门，而2017年增加到了105个部门。2018年的预算报告印有中央财政部微信公众号二维码，预算报告内容更通俗易懂，回答了社会各界最关注的问题，基本实现了与人大代表零距离。

四、国家治理背景下进一步优化预算制度的措施

（一）预算规范的政策取向

1.强化全口径预算管理与预算分配权的统一

（1）要统一部门预算的分配权。完善国家治理体系，维护国家长治久安，就要加快统一国家的财权。政府预算分配权被割裂，挂钩机制的存在，导致预算编制不准确，不符合全口径预算管理的要求。要统一预算分配权，就要统筹财政资金，减少专项资金，避免以收定支、专款专用现象，清理规范与重点支出挂钩的事项。

（2）要以法律明确政府财政收支的边界。真正做到全口径预算管理，就必须明确纳入全口径预算的内容，新《预算法》中仍缺乏对财政收支范围的具体规定，导致财政收支边界在法律层面上的模糊。而要改变这一现象就要协同立法、司法和行政机构，在现代国家治理的要求下进行相关制度设计，给全口径预算的落实提供制度保障。

（3）要严格执行全口径预算程序。我国有关全口径预算审查和监督的法律法规尚未健全，并且部分法律已不适合当前发展形势，有待重新制定和完善。严格对全口径预算的审查和监督，不仅要完善相关法律法规，把实践过程中有效的做法补充到修订后的法案中，还要提升人大代表的审查监督水平，可定期组织人大代表进行专业知识培训，或在审查之前向非专业性人大代表普及与预算审核相关的知识。

2.健全预算制度可持续发展机制

（1）要确保三年财政收支预测的准确性。很大程度上，财政收支预测的准确性决定了跨年度平衡机制实施的成功。可结合我国实际，采用简单回归法、经验判断法对未来三年财政收支趋势进行科学预测。除此之外，财税部门还需及时提供全面真实的财政收支信息，加强对财税部门预测人员的技术培训，才能确保财政收支预测的质量和效率。

（2）要强化法律约束力。中期财政规划需要强有力的法律来约束实施，目前并没有严格规定三年滚动财政规划的法定审批程序，新《预算法》中也并未明确规定中期规划要以三年为一期。现阶段可通过明确各预算编制主体的责任、加快以法律形式规范中期财政规划来强化法律约束力。

（二）提升财政透明度

1.要拓宽预算公开渠道。预算公开要紧跟时代步伐，在相应的政府网站或者官方平台上公开政府预算、决算报告等，可以增加图表、漫画等形式，使公众易于理解。除此以外，更应该采取多样化的方式公开预算信息，可在居委会办公处和政府办公大厅存放供公民阅读的预算信息材料，也可借助电视台或者广播等媒体专门开展预算专栏。

2.要完善預算公开相关的法律法规。新《预算法》虽已对预算公开提出了进一步的要求，但仍未具体对预算公开的过程进行规范。针对我国预算法规体系中存在的法制不健全问题，健全以政府预算公开法律为主，行政法规和部门规章为辅的制度体系，才能真正保障各级政府部门认真执行预算信息的公开。

3.要提高公民监督政府预算的意识。现阶段我国公民缺乏对预算信息的诉求，而加强公民参与预算监督的意识，是提高我国预算透明度的重要途径之一，可给予各级政府部门严格执行预算信息公开的压力。公民应该珍惜自己的选举权和监督权，积极通过政府提供的有效渠道参与预算信息的监督中来，为推动预算信息的公开做出贡献。

五、结语

预算制度的改革必将是一个不断优化的过程。运用相关法律法规来建立现代预算制度，是实现国家治理现代化的重要保障。我国目前已经初步建立现代预算制度的基本框架，展望未来，建立规范透明的预算制度仍需进一步努力，向国家治理体系和治理能力现代化迈进。

参考文献：

〔1〕刘昆.全球视角下的中国财税体制改革——在中国发展高层论坛2018年会上的演讲[J].预算管理与会计，2018，（05）：3-5.

〔2〕白彦峰，张静.国家治理与我国现代财政制度构建[J].河北大学学报（哲学社会科学版），2016，41（01）：111-118.

〔3〕曹堂哲.现代预算与现代国家治理的十大关系-基于文献的审视[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2016，69（06）：23-34.

〔4〕李燕，王晓.国家治理视角下的现代预算制度构建[J].探索，2016，（03）：58-63.

〔5〕裴育.改革预算制度 完善国家治理[N].中国社会科学报，2018-06-06.

〔6〕胡泽君.国务院关于2017年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告[N].中国审计报，2018-06-22.

〔7〕武雨佳.现代预算体制下构建跨年度预算平衡机制的法律进路[J].中财法律评论，2018，（10）：82-98.

〔8〕缪小林.我国财政透明度的制约因素探析：以预算公开为视角[J].中国社会科学院研究生院学报，2018，（04）：50-57.

〔9〕朱炳玲.如何构建现代政府预算制度——基于新预算法视角[J].湖北经济学院学报（人文社会科学版），2017，（02）：63-65.

〔10〕马蔡琛，曹珊.激荡十年的中国政府预算改革（2008-2018）——基于政府预算报告的文本分析[J].财政科学，2018，（06）：5-11.

（责任编辑 徐阳）