PPP的公共性及其经济法解析

任晓勇

摘要：PPP，即公私合作模式，指特定公共物品的提供或者城市基础设施项目的建设由政府和私人部门共同承担的新型合作模式。公私合作模式的特征具有十分明显的公共性。在此种合作模式下，政府既扮演投资者的角色，又承担监督者的责任。政府部门以特许经营权的方式将一部分权责转嫁给其他私人部门。PPP的兴起，一方面极大的缓解了政府部门的财政压力，另一方面也弱化了社会投资者的风险。PPP的公共性特征意味着PPP既能够呼应国家层面的法律法规，又与其法理依据和制度目标相契合。《经济法》主张：PPP能够实施的重要前提即公共性。因此从经济法角度对PPP公共性进行深度分析是十分必要的。

关键词：PPP  公私合作  公共性

随着我国经济社会发展进入产业结构的调整期和转型升级的攻坚期，国家大力推行经济体制改革。乘此东风，国内很多政府机构创新性地加大与企业的合作深度，PPP模式应运而生。公私合作的方式，一方面可以节约非必要开支，另一方面可以使得投资主体多元化，风险程度得以弱化，财政压力得以缓解，其优势极为突出。但自1978年改革开放开始，国家发展与改革委员会以及财政部等相關政府部门相继出台了鼓励私人部门参与到公共服务建设领域的多个政策文件，以更好地服务大众。在此基础上，很多地方的市级、区级、镇级地方政府部门也相继出台了各种PPP方案，总计已高达数万亿元人民币。但方案却始终停留在纸面上，大多没有得到贯彻落实，其原因到底是什么呢？笔者就此问题为切入点，就PPP的公共性从经济法角度加以深入解析，分析其主要概念，阐述PPP存在的必要性，对其公共性进行分析，从而提出相应的提升对策。

一、PPP的公共性

再深入探讨PPP公共性之前，相关人员需要首先明确PPP存在的必要性和意义，以便接下来开始深入解析。

（一）PPP存在必要性

通常情况下，社会主义国家的政府机构都有干预经济活动、社会公共服务和对市场进行宏观调控等经济职能。而PPP刚好可以充当政府部门进行公共服务的中介。经济法将公共物品大致分为两类：纯公共物品和准公共物品。纯公共物品的内涵是政府部门制定政策调控市场，而准公共物品的内涵是政府与私人部门合作，授权给私人部门，二者共担风险。PPP的出现不是偶然的，而是有着理论基础的。随着世界范围内发展中国家经济总量持续增长，其在公共服务建设领域上出现了越来越多的发展瓶颈和问题，政府有权，但资金不足，人才不足，资源不足，相反，私人机构无权，但却有丰富的人力资源和充足的资金储备。在此背景下，PPP的出现刚好给出了可以解决以上问题的钥匙。PPP的出现是有着深刻的目的性的，即为了更好地进行公共服务。在此前提下，公共物品理论的重要性凸显出来，既准确地诠释了PPP出现的原因，又彰显了PPP最显著的特征，即公共性。

PPP具有公共性特征，主要体现在以下两个方面：其一是私人部门通过“参与”来提供公共服务，这是获取“养分”的过程，市场的参与是公共服务得以实现的先决条件，可以极大地提高公共服务的效能;其二是提供公共服务是政府机构的基本职能之一，政府起着重要的保障作用，有了政府的保证，公共服务才有公信力，诸多公共服务项目才得以顺利推行。一个项目如若只有政府的参与，那么极为可能的结果就是效能低下，质量不过关，设施落后，不利于真正给大众提供好的公共服务。相反，引进PPP，则会使得二者优势互补，实现共赢，能够充分调动市场主体的积极性，优化资源配置，高效能地提供公共服务。

根据以上论断，基本可以认定PPP是机遇提供公共服务此种准公共物品而出台的制度性安排。在政府部门人财物投入不足、效能低下的时候，引进社会性资本，通过合作来达成更好地为大众提供公共服务的目标。这一制度性安排深刻体现了PPP的公共性特征，从这一点切入，可以更准确地理解准公共物品的内涵特征，进一步拓展公共物品理论。

在笔者看来，上述若干关于PPP的讲述都可以看做是PPP存在的意义和价值，即通过PPP，政府可以解决自身存在的资金不足或资源不足等问题，通过借助私人部门的力量，高效能的提供更好地公共服务，从而真正实现双赢。

（二）PPP公共性分析

通过上述必要性的分析可以知悉：PPP模式下，市场主体可以参与准公共物品的供给，这深刻体现了PPP的公共性。[1]与此同时，PPP这种制度安排又以提供更好地公共服务为目标，也体现了公共性特征。笔者现从公益性、广泛性和特殊性三个方面详细分析PPP的公共性。

1.公益性。公益性主要体现在项目的公益性上。全球范围内，各个国家都有设置很多PPP项目，尽管存在规模和数量的不同，但却具有较为一致的特点，即利润率不高、覆盖面较广，这些集中体现了PPP项目的公益性。例如，美国自由女神像清污工程、英国国家图书馆变迁工程以及我国的诸如市政园林绿化工程、城市垃圾处理工程等，都采用政府和私人部门合作的方式，由民间力量承包相应的工作。在此过程中，企业或个人获取一定的利润，政府也会给与这些承包者相应的补偿，使得相应的公共服务得以实现。这就深刻体现了PPP项目的公益性特征。

2.广泛性。广泛性主要指合作对象的广泛性上。PPP模式下，合作方通常为民间的企业或者个人，且通常采用公开招标的方式，这意味着各类合作对象都有可能成为某一项目的合作者，具有普适性和广泛性，公共性十分明显。就拿英国国家图书馆变迁工程来说，搬迁之前的政府预算高达300万英镑，为了尽可能压缩费用开支，图书馆向社会公开招标，由社会主体承担搬迁工作，最终圆满完成了此项工作。在这一案例中，公开招标和众多社会主体的参与都体现了该项目实在非常公开公正公平的环境下进行的，且非常完美地达成了目标，这充分体现出了其公共性特征。再比如，我国各种公共基础设施的建设工作，包括铁路修建、市政工程建设、桥梁施工等重大民生工程都采取向社会公开招标的方式进行，最后都由具由合格资质并且满足相应法律要求的承建单位获得相应资格。这都充分体现了PPP的公共性。

3.特殊性。特殊性主要指合作对象的特殊性上，具体是说PPP的几乎所有合作方都是以追求利润为目标，具有无可争议的市场化特征，此种特殊性某种程度上正体现了PPP项目的公共性。公共性特征除了表现为项目的公益性特征、合作对象的广泛性特征，还体现为合作对象的特殊性上，即以市场需求为导向，通过完全商业化的制度安排来展开合作。比如A项目，从工程公开竞标成功伊始，通过制定合理的项目预算，通过各方会谈各种细节提交具体执行方案和计划书，明确各方职责，签订风险协议，使得政府部门了解该计划或者方案的细节，包括具体的工程成本和利润等，这样完全商业化的过程完全体现出了PPP项目的公共价值。

二、PPP（公私合作模式）的相关经济法思考

（一）以“细节”为抓手，加强PPP立法

由于我国的基本经济制度是以公有制经济为主体，多种所有制经济并存的经济体制，所以对PPP（公私合作模式）的立法工作并不能照搬照抄西方国家的经验，必须结合我国实际，多方考量，多角度思考，谨慎对待PPP立法工作。在具体的立法工作中，可以结合现有经验进一步完善经济法中有关PPP模式的法条，又要注意在细节上下功夫。诸如在PPP模式下。各类市政工程款项的最高限额和最低限额应该给予重点界定。就拿城市垃圾处理项目来说，一般情况下，城市垃圾的类型相对固定，处理的流程和工艺相对清晰，因此其花费标准相对来说较为容易确定。其具体费用标准可以采用加权平均的方式确定其范围，即先确定甲乙丙三地的垃圾总量和费用数额，再汇总计算该地区垃圾处理的大致总量范围和费用范围。例如：甲地平均每日可处理垃圾120-180t，成本15万元;乙地平均每日可处理垃圾110-200t，成本16万元;丙地平均每日可处理垃圾130-210t，成本18万元，总体计算下来，确定该地区平均每日处理的垃圾总量为110-210t，成本为15-18万元。对上述标准进行确认后，后续的垃圾处理就会具有相应的依据，从而有效避免企业为了利润虚增成本，更好地确保PPP项目的公共性。[2]

（二）强化法律“执行”，确保政策落地

与很多其他法律一样，立法工作只是完成一项工作、实施好一个政策的基础。习总书记曾经将《商君书》中的语句“国皆有法，而无使法必行之法”用作于《之江新语·弘扬法治精神，形成法治风尚》一文。这句话的最核心内涵就是强调执法的重要性。在当前的PPP项目中，除了仍然有很多领域存在法律的空白意外，很重要的就是将已经落到纸面的法律条文转化成实际的落实行动。而要想真正使得已经出台的法律真正得以贯彻落实，最为直观和立竿见影的举措就是进一步加强监管，政府要加强对企业的监管，企业要加强对执行的监督，第三方部门要加强对政府的监督。实际PPP项目中，在政府与企业签订合同开始某项目时，企业负责具体项目的开阵，并进行对内监督，政府负责监管企业的各种行为，第三方部门则负责监督政府，避免政府部门出现工作漏洞以影响PPP项目的正常运行，从而使得法律的威严得到保证，工程得以更为有序的进行[3]。

（三）经济法下特许经营权的探讨

因为PPP项目具有公共性，在PPP构建的进程当中，各种横向纵向领域得以形成并得到拓展，因此，各种不同领域的制度安排就应运而生。要想了解全部领域所关联到的理论基础是不现实的，因为涉及公共服务的实践问题具有复杂的交叉特性。所以笔者接下来会议特许经营权为切入点，采用经济法工具来深入分析PPP。

1.特许经营的特殊性。在公共服务提供的过程当中，包括交通运输、水利、能源、市政工程、环境保护等公用事业和基础设施建设等领域都处于特许经营范围，通常都依据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。国家大力推进采用PPP模式来规范特许经营。之所以如此，是因为PPP具有公共性特征，尤其是与PPP项目的公益性有关。当前，在民商法、行政法以及国际经济法等领域对特许经营的研究是比较深入的，但其实特许经营还涉及大量的经济法学问题。从经济法的角度加强对特许经营的分析和研究，对于深入研究特许经营的特殊性具有十分重要的现实意义。

特许经营具有特殊性。与民商法和行政法中对特许经营关注的点不一样的是，经济法可分别从“特许”和“经营”两个维度展开探讨。一方面，要弄清楚“特许”和许可的关系。若“特许”是行政许可中的一种，那么它与一般行政许可有什么不同呢？为什么国家要在某些行业中实行“特别许可”？而这些领域或者行业为什么不能开放给其他市场主体？政府的此种实施“特许”行为又会否形成垄断？而以上问题与准公共物品、公共性又有什么关系？另一方面，在特许的“经营”中，同样存在其他一般经营中的风险和收益问题，而经济法研究的一个基本问题就是如何防范风险和分配收益

所以，要认真研究特许经营的收益和风险问题。另外，关于特许经营的特殊性研究，从前的国际经济法和行政法大多从公与私、政府和企业的角度来开展分析探讨。与此相比较，利用经济法的理论对深入研究特许经营的基本结构有着极大益处和现实意义，并基于此来探索特许经营的主体理论。比如说，从经济法的角度来切入，第一，特许经营的主体存在一个二元层级结构，包括市场主体和政府，又或是调制主体和调制受体;第二，从市场主体角度切入，有着消费者和经营者的二元平面结构。上面提到的政府部门、经营者、消费者这三类又可被截石位政府及政府各部门、特许经营者及特许经营的实施主体、公共服务的消费者三者间的关系。

2.经济法探究特许经营协议的性质。一直以来，对于特许经营协议的具体性质都存在两种类型的争议。一种争议是将特许经营协议归类为民事责任合同，另一种争议则是将特许经营协议归为行政责任合同。对于以上两种归类，笔者建议将“特许”和“经营”结合起来，从一个有机整体的的角度，采用经济法进行深入分析探索，从而打破行政和民事二者的界限。

由于PPP的最基本特征，即公共性，以及经济法下的整体研究视角，我们并不难发现，在实践中，PPP的项目开发始终和经济法下的制度性安排关系密切，诸如税收优惠、产业扶植及财政补贴等制度性安排。经济法中的诸多安排确保了私人部门和政府部门能够精诚合作，一方面跳出了传统行政治理的怪圈，另一方面也著力强化了经济法中的各种制度安排，换句话说，重新定位了经济调度权。私人部门在与政府部门进行合作时，必须对经济法中以合作为基础的法条进行重点注意，比如要着重强调财政法中对口协议的有关内容以及反垄断法中的和解协议条款等。而不应因为政府是政治性权力机构，就把合同判定为行政合同。

综上所述，相关部门务必要进一步强化对公私合作模式即PPP模式的研究力度，要在PPP存在十分必要的前提下，做好公共性解析。此外，还要结合部分特许经营的性质开展有关研究，做好PPP项目管理工作，从而为做好公共服务奠定基础，保证项目的正常进行。

参考文献：

[1]吴东.PPP的公共性及其经济法解析[J].法制博览，2017，15：206-207.

[2]姚东旻，李军林.条件满足下的效率差异：PPP模式与传统模式比较[J].改革，2015，02：34-42.

[3]高颖，张水波，冯卓.PPP项目运营期间需求量下降情形下的补偿机制研究[J].管理工程学报，2015，02：93-102.

（作者单位：山西财经大学）