备案审查实务研究的县域视角

阙福亮

为更好推进地方人大常委会备案审查工作，本文从市、县人大常委会视角，以行政规范性文件备案审查为研究对象，通过实务研究，查摆问题，分析原因，提出建议，以促进依法行政。

行政规范性文件的概念和特征

《浙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》（以下简称《备案审查规定》）第三条对规范性文件的定义较宽泛，仅以具有普遍约束力为基本特征。为防止外延过宽，该条文再以列举式限定其范围。根据该定义，行政性质的规范性文件，仅有“县级以上人民政府公布的决定、命令”和“其他应当报送备案的规范性文件”属于备案审查范围。

省政府《浙江省行政规范性文件管理办法》（以下简称《管理办法》）对行政规范性文件的定义，是指除政府规章以外，行政机关依照法定权限和规定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的各类行政文件。此类文件具有三个基本特征：涉及不特定人权利义务、具有反复适用性、具有普遍约束力。

《备案审查规定》和《管理办法》对行政规范性文件的不同定义，在实践中经常造成对备案审查范围的争议。为提高研究的针对性，防止发生歧义，本文所指的行政规范性文件，是指《管理办法》第三条所规定的文件。

存在的主要问题及原因

备案审查中存在问题较多，本文主要从规避审查、不符合审查标准、程序性技术性缺陷等三个方面进行分析研究。

第一，规避审查问题。有的地方政府出于各种需要，如为方便行事、部门利益或者贯彻领导人指示等，会制定一些超出自身权限的文件，并为此采取形形色色的方法规避审查。一是利用地方党委作挡箭牌。有的以党政联合发文形式公布文件以规避审查。有的借口地方党委常委会专门研究并作出决议，或者以党政主要领导人、上级领导指示精神为由，拒绝纠正文件违法内容。二是原计划由政府发布的文件，改由政府工作部门发文，使政府自己成为审查者，以规避审查。三是要求下级政府发文。四是不编号不报备。备案审查工作，一般是有备才有审，有的地方政府故意违反“三统一”规定，对规范性文件不编号不报备，人大常委会若不主动审查备案情况，会被蒙混过关。五是以不属于备案范围为由，规避审查。

第二，不符合审查标准的问题。

审查标准，系指根据《审查规定》第八条，规范性文件具有六种不适当情形的，审查机关可予以撤销。主要有：一是超越法定权限，限制或者剥夺行政相对人合法权益;二是超越法定权限，增加相对人义务;三是违反法定程序制定文件;四是同上位法相抵触;五是其他不适当的情形。

第三，规范性文件程序性技术性问题。

规范性文件的程序性、技术性缺陷，主要有以下几类：

文字方面。一是常有别字出现，如将“人均收入”误为“人居收入”;二是表述不清，如某铁路管理公告中“线路左侧”和“线路右侧”的概念，令人摸不着头脑;三是暂行类文件，标题上无相关标示;四是误用立法性质语言，如将“涉嫌犯罪的，移送司法机关处理”的意思表述为“构成犯罪的，依法追究刑事责任”;五是用词错误，如将“限期内”用“逾期”来表述，不符合文件原意;六是句子成分缺失或常用“有关规定”“有关部门”“相关要求”等字眼，令人不知所云;七是对很生僻的专业术语无相应解释，晦涩难懂等。

内容方面。一是内容不完整，有的备案报告遗漏附件，有的无政府法制机构合法性审查意见，有的转发本级政府部门文件，未附上该部门的转发请示;二是在表述上经常使用绝对性措辞，不留余地，如使用“任何单位和个人，都应当……”句式，作脱离实际的规定，导致文件执行不能;三是废止文件的备案报告中，未说明废止理由等。

程序方面。一是备案报告未说明文件的生效日期、公开发布媒体、发布方式和发布日期;二是备案文件迟报或者漏报;三是对国有公司或者其他单位科以积极义务，却不给他们发文，造成工作落实不到位等。

其他缺陷。一是经常使用条款式文件格式，容易造成普通公众对文件效力误读误解;二是备案报告的起草说明等材料，以起草单位名义撰写，身份错误;三是缺乏全省统一规范的文件发布平台和公开方式，普通公众查阅规范性文件极其不便等。

加强和改进工作的建议

——加强制度建设，进一步规范制定文件行为。

一是要统一规范性文件和行政规范性文件的内涵和外延，统一备案范围。防止因概念的内涵或外延不同，产生备案范围争议。二是建立上提一级备案规则，将党政联合发文和依据党委常委会决议、领导人指示制定的文件，纳入上一级人大常委会备案范围。三是建立有条件延伸审查规则，将人大常委会在工作中发现的，可能存在不适当情形的，由政府部门或者下一级政府发文的规范性文件纳入审查范围。四是建立规范性文件解释备案规则，使文件解释书面化、正规化、制度化。凡未公开发布的文件解释，一律不得适用，但对行政相对人有利的除外;公开发布的文件解释，纳入备案范围。五是赋予审查建议更宽的请求范围。充分发挥社会监督作用，凡建议人认为政府文件有不适当情形的，不论其文种、形式，应一律开展审查。

——加大考核追责力度，有效约束任性的公权力。

一是不编号不报备的文件，一旦被认定为规范性文件，就要问责，并纳入依法行政考核范围。二是有关人员多次在工作中实施规避审查行为或者明知文件不符合审查标准，仍然继续发文的，要追究其工作责任，同时追究其领导人责任。因违法制定规范性文件，导致违法行政后果严重的，要依法依纪追究责任，绝不姑息。三是随意解释规范性文件，造成相对人损失的，要纳入行政赔偿范围，对直接责任人员及其责任领导给予行政处分，并对其实施追偿。

——完善工作机制，促进文件制定质效不断提高。

一是建立党委、人大、政府之間协调联动机制，定期举行联席会议，研究备案审查中存在的问题，提出对策措施。二是人大审查机构与政府法制部门之间，经常性开展备案审查工作交流，及时就工作中遇到的问题进行沟通协调;定期开展规范性文件制定质效点评，提高工作人员法律素养和制作水平，培养一支比较专业的规范性文件起草队伍。三是依托省人大或者省政府网站，建立全省统一高效的规范性文件发布平台。所有规范性文件及其书面解释按地区、制定单位、是否有效、制定日期、生效日期分门别类排列，方便公众查阅、学习与利用。以县为单位统一编印现行有效行政规范性文件，存放于当地档案馆、政府法制机构、人大审查机构备查。各级各单位现行有效规范性文件目录和已经失效规范性文件目录分别编制，置顶公布在统一发布平台。