金华：法治护航文明城市创建

叶旭通

文明和谐，是现代城市不可或缺的优秀品质，良法善治，是促进城市文明的重要保障。追求城市文明新高度，金华从未停歇。如何为文明创建提供立法引领和保障，金华市人大一直在追寻、探索和实践。

2019年3月20日，中央文明办公布第六届全国文明城市提名城市中的141个地级以上城市、城区2018年度测评结果，金华市以96.47分在113个地级提名城市中名列第一。佳绩的取得，凝聚着全市广大干部群众的心血汗水，也饱含着地方立法孜孜以求的坚定步伐。

法者，治之端也。在2018年这场关于城市文明的大考中，地方立法工作紧锣密鼓地开展，从研究制定《金华市养犬管理规定》，到审议出台《金华市文明行为促进条例》《金华市城市市容和环境卫生管理规定》，金华地方立法“三部曲”不断为创建全国文明城市赋能加分。

答好法治考题，护航文明创建

习近平总书记指出，全面深化改革、全面推进依法治国如鸟之两翼、车之双轮。进入新时代，如何在法治下推进改革、在改革中完善法治？对于立法机关来说，立法不是被动地适应改革，而是积极主动地推动改革。通过立法的引领作用，使改革在法治轨道上顺利推进。

自2015年7月金华市成为浙江省首批获得地方立法权的设区的市以来，推进五水共治、促进垃圾分类、规范市容环境，地方立法工作推动城市发展的足迹清晰可见。去年初，金华市委发出创建全国文明城市的动员令后，对照市文明创建中存在的薄弱环节，“文明行为促进立法”成为摆在立法机关面前的一道亟须回应的法治考题。

党委有要求，人大有行动;群众有呼声，人大有回应。“实现良法善治，关键在于围绕中心工作和改革发展实际需要开展立法。”金华市人大常委会主任黄锦朝多次要求，人大要始终坚持在党委领导下开展地方立法工作，把对党负责与对人民负责有机统一起来，始终服从和服务于改革发展大局，全面贯彻党的路线方针政策，全面落实党委重大决策部署，善于将党的主张通过法定程序转化为全市人民的共同意志，為贯彻落实党委决策部署提供民意和法制保障。

带着这些思考，地方立法机关深入基层，问计于民，把脉寻方，一场场关于城市文明的立法调研相继展开。

诸多“第一”，擦亮文明底色

能否体现地方特色、回应群众期盼是衡量地方性法规质量高低的重要标准，也是检验地方立法能力水平的试金石。

据金华市人大常委会法工委负责人介绍，《金华市养犬管理规定》《金华市文明行为促进条例》和《金华市城市市容和环境卫生管理规定》，这三部与城市文明息息相关的地方性法规的起草审议过程均充满了观点交锋和智慧碰撞。条款形成过程反复征求了方方面面的意见，听取了广大代表委员、专家学者、干部群众的建议，一次次修改完善，字斟句酌，几易其稿。思想，在一次次碰撞中得到升华;草案，在一次次修改中成熟完善。

在文明城市创建过程中，无序养犬问题引发了群众强烈反响。《金华市养犬管理规定》作为浙江省设区的市第一部犬类管理的地方性法规，在对犬类严管的同时，体现了养犬人权利和公共利益并重的原则。比如，规定“每一户籍和固定居住场所内限养一只狗”“在重点管理区域带狗外出，应当为狗佩戴犬牌，遛狗必须牵狗绳”等，并设置了相应处罚条款，为文明城市创建，解决狗患问题提供了法制保障。同时，为方便养犬人办理登记手续，对照“最多跑一次”要求，规定“养犬登记办理和延续登记办理必须当场作出决定”等。

据介绍，《金华市文明行为促进条例》是在创建全国文明城市的背景下，加速诞生的。通常来说，立法项目列为市人大常委会初审项目，要先经历调研项目和预备项目两个阶段，由相关部门先行开展广泛的调研、起草、论证等步骤，再根据法规草案的成熟情况决定是否列入初审项目。《金华市文明行为促进条例》一开始就作为预备项目列入市人大常委会2018年立法计划，在去年初市委发出创建全国文明城市动员令后，市人大常委会马上行动，将《金华市文明行为促进条例（草案）》上升为初审项目，并加快起草和审议的步伐。在充分调研征求意见的基础上，为进一步提高《金华市文明行为促进条例》的立法质量和社会知晓度，营造创建全国文明城市的良好氛围，市人大常委会决定将《金华市文明行为促进条例》提请市人代会审议。在市七届人大四次会议期间，全体人大代表对条例草案进行了认真审议，提出了许多真知灼见。经修改完善后，条例最终获得全票通过，成为金华市首部由人代会制定的法规，也是省内第一部由人代会全票审议通过的文明行为促进地方性法规。

科学、民主立法就得要不怕矛盾，不怕麻烦。据悉，《金华市城市市容和环境卫生管理规定》涉及多个部门，市人大法制委员会结合市委大调研活动，在充分调研的基础上自主起草了法规草案。作为金华市第一部由市人大法制委员会自主起草的地方性法规，最关键和最困难的就是厘清城市市容和环境卫生管理中，哪些属于上位法已有规定但执法不到位，哪些是上位法缺失造成的问题。为确保立法的科学性、民主性，市人大法制委员会在市、县两级共召开座谈会18个，500余人次参加了调研和话题讨论，针对调研中发现的387个问题，市人大常委会法工委认真梳理有关文件，然后进行汇总、归类、论证，理清需要立法解决的问题，从草拟稿到表决稿又经历了12轮次的逐条逐字修改完善。

“三部地方性法规有机融合，又互为补充，为全国文明城市创建工作提供了坚强的法制保障。能在短时间内高质高效完成，充分体现了立法机关围绕中心、履职尽责的态度。”参与了立法相关工作的金华市律师协会会长陈雄武说。

凝聚法治合力，提升文明高度

如果说，国家立法是基于“普遍性”立法视角，关注更多的是共性问题，那么地方立法的一个重要功能就是对“上位法”一些相对抽象和笼统的规定进行细化和补充，更多体现地方个性问题。

近年来，随着经济社会的不断发展和文明城市创建工作的深入推进，全市城乡环境面貌、社会公共秩序有了明显改善，市民文明素养和道德水平有了显著提升，但是不文明行为和现象仍然时有发生，有些还较为普遍和突出。

2018年，金华市文明办在全市范围内开展了一次立法问卷调查，其中乱扔烟头、乱贴乱画、乱发小广告、乱堆放、乱搭建、随地吐痰、公共场所吸烟、驾驶机动车不礼让行人、不文明饲养宠物等现象列入“金华市民最讨厌的十大不文明行为”，这些不文明行为和现象，不仅影响了周边人的生活，也影响了城市形象。

“金华文明立法三部曲通过弘扬文明行为，惩戒不文明行为，引导市民提高文明素养，进一步巩固文明创建成果，使文明创建工作从常态化迈向法治化轨道，是创建全国文明城市的题中之义。”市人大法制委负责人表示，在地方性法规制定过程中，各方意见分歧较多，有的甚至截然相反。市人大制定地方性法规，不是走过场，更不是一言堂，而是在充分听取吸取各方意见后作出的规定。因此，地方性法规的制定过程同时也是统一思想、凝聚共识的过程，使得地方性法规更接地气，更利于贯彻实施。

为了分层次有针对性地调动社会相关群体参与地方立法工作，市人大常委会通过建立立法咨询委员会、立法专家库、立法研究院等研究咨询机构，组织开展立法研讨会、立法论证会，积极为其参与地方立法工作搭建平台，努力发挥专家们的才与智。此外，市人大常委会还充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，建立地方立法民主协商机制。

从已经施行的《金华市养犬管理规定》来看，各县（市、区）政府切实加强了对犬类管理工作的领导，各乡镇（街道）强化了属地责任，充分发挥社区居委会、业委会、物业公司等基层组织作用，有序开展了文明养犬宣传和自治管理等各项工作，各责任部门特别是行政执法、公安、农业、卫生等部门主动靠前、依法履职、密切配合、联合执法，初步形成齐抓共管、综合施策的良好局面，起到以地方性法规规范养犬行为的治理效果。随着今年5月1日起，《金华市文明行为促进条例》和《金华市城市市容和环境卫生管理规定》的正式实施，这种凝聚合力、同向发力的良好氛围必将进一步激发。

法律的生命在于实施。依法开展执法检查是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职能。根据安排，今年市人大常委会将三部地方性法规的贯彻执行工作作为重点监督课题，目的就是要用好人大职权，使三部地方性法规真正从“纸上”落到“地上”，为金华城市文明建设和发展提供法制引领和保障。