检察公益诉讼“三位一体”办案模式研究

王媛媛

摘 要：黑龙江省人民检察院在“小煤矿关闭整治公益保护专项案件”中，积极探索“监管失职问责”“犯罪行为打击”“公益损害保护”“三位一体”的办案模式，实现了不同诉讼制度间的协同效应。三级检察机关一体化办案，民事、行政、刑事法律监督部门协同办案，立足当地实际、服务经济发展大局是实现“三位一体”办案模式并取得良好效果的成功经验。

关键词：检察公益诉讼 协同办案 三位一体

2018年6月27日至9月27日，黑龙江省人民检察院积极参与省煤炭行业淘汰落后产能、化解过剩产能专项整治工作。这项工作不仅能服务于黑龙江省经济发展大局，又为整合司法资源、探索“三位一体”办案模式提供了重要的实证资料。本文以此为出发点，阐释“三位一体”办案模式的主要内容，深入分析检察公益诉讼与三大诉讼在调整对象、保护方式、相应功能等方面的差异性和协同性，明确“三位一体”办案模式的理论基础和规范依据，并归纳总结黑龙江省人民检察院在“小煤矿关闭整治公益保护专项案件”中的经验做法。

一、从理论层面认识“三位一体”协同办案模式的内涵

我们早已深刻认识到小煤矿之害，但小煤矿的整治是一项系统工程，集中体现为利益的复杂性，一起案件中可能涉及到国家利益、社会公共利益、个人利益等。从司法层面来看，救济途径分布到民事、行政、刑事诉讼领域。以往，山西省等地主要在当地政府主导之下，依赖行政职权展开对小煤矿的整治，取得了一定的成功经验。检察公益诉讼制度的诞生为检察机关参与小煤矿治理提供了契机，并为整合不同诉讼制度中众多性质迥异的要素和程序提供了现实条件。

检察公益诉讼的开展需要检察机关转变理念，积极发现线索，主动启动法律监督程序。黑龙江省人民检察院在“小煤矿关闭整治公益保护专项案件”中，探索了“三位一体”办案模式，对检察公益诉讼协同办案、有效整合司法资源进行了有益探索。简而言之，“三位一体”是指“监管失职问责”“犯罪行为打击”“公益损害恢复”三位一体。

从理论层面来看，首先，“监管失职”是问题之源，其逻辑前提是行政机关没有依法行使相应的行政职权。依据黑龙江省人民检察院的实践，此处的行政职权作广义理解，包括直接面对行政相对人的行政职权和非直接面对行政相对人的行政职权。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》中将行政机关行使的直接面对公民、法人和其他组织的行政权力分为以下几种：行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政裁决和其他类别的分类方式。 [1]而非直接面对行政相对人的行政职权则是赋予行政机关对特定社会事项提供公共服务和进行公共建设，其行为方式一般为行政事实行为，但目前学术界和实务界对此缺乏类型化的研究。其次，“问责”“犯罪行为打击”“公益损害恢复”是惩戒手段和司法救济方式。三者之间相辅相成，分别实现对违法人员的惩戒和受损利益的救济。“问责”“犯罪行为打击”的主要功能是惩戒相应违法人员，追究其行政责任或者刑事责任;“公益损害恢复”是对受损的公共利益进行救济，一般来说，在目前的规范框架之内，国家利益和社会公共利益由检察机关向行政机关制发检察建议或者提起行政公益诉讼的方式进行救济。对于涉及到公民、法人或者其他组织权利受损的案件，一般由权利人自行处分，或者在符合法定构成要件时，由社会组织或者检察机关提起民事公益诉讼。

二、从规范层面认识“三位一體”办案模式的含义

从规范层面来看，深入理解“监管失职”中的行政职权的含义，有助于甄别有效案件线索，明确调查取证的方向。明确“问责”“犯罪行为打击”“公益损害恢复”三者之间的关系，对于整合司法资源，实现不同诉讼制度之间的协同效应具有重要意义。具体内容如下：

（一）案件线索的收集和调查取证

黑龙江省人民检察院专项调查387家小煤矿违法行为的案件中，主要涉及国土资源部门、环境保护部门、林业部门等八大行政主管部门不依法履行《土地管理法》《环境保护法》《森林法》等单行行政法律、法规中的直接面对行政相对人的义务性规则。总体来看，行政机关怠于行使的主要是直接面对行政相对人的行政职权，其损害后果呈现显性与隐性并存的特点。针对不同性质的损害后果，黑龙江省人民检察院采取了不同的案件线索甄别方式和调查取证方式。

首先，采取既具有针对性，又能“全覆盖”的案件线索甄别方式。黑龙江省检察院抽调哈尔滨、大庆、黑河、哈铁检察机关共130人，组成工作专班，针对四煤城年生产能力在15万吨以下的387个小煤矿，进行“全覆盖”调查。调查方向则体现针对性，主要对环境污染、非法占用农用地等方面进行实地调查。

其次，对于显性损害的证据收集，检察机关充分运用科技手段调查取证，配备无人机、GPS定位器、激光测距仪、无线图传执法记录仪等装备，夯实技术保障。

最后，对于隐性损害的证据收集，办案人员依据自己的专业知识，有针对性的调取行政机关的执法卷宗，询问行政机关相关工作人员。

（二）不同诉讼制度之间的协同问题

“问责”“犯罪行为打击”“公益损害恢复”程序中会涉及追究违法行为人的行政责任和刑事责任，以及对受损的公共利益进行救济问题，因此出现了民事、行政、刑事诉讼制度交叉的现实问题。下面以实证规范体系为基础，深入分析不同诉讼制度之间的协同问题。

检察公益诉讼催生了三大诉讼制度之间两两整合的现实必要性，使不同诉讼制度之间产生协同效应。汤维健教授指出：“公益诉讼案件涉及国家利益和社会利益，往往涉及面广、问题复杂，一个公益诉讼案件往往涉及民事、行政、刑事三大诉讼领域，需要通过三大公益诉讼衔接机制的构建，实现民事法律责任、行政法律责任和刑事法律责任分别承担又相互联系，使损害公益的法律责任既能实现到位，也能避免责任空缺或责任重叠。” [2]不同种类的诉讼之间的协同问题，不是一项新生事物。试点期间，吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局不履行法定职责案中，附带解决了民事争议。2018年3月2日公布的“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中规定了刑事附带民事公益诉讼，形成了刑事与民事诉讼制度的协同。

立足于黑龙江省人民检察院的司法实践，本文的“问责”主要指对违法行使职权的行政人员的内部问责，由该单位的纪检部门依据内部程序追究违法行为的纪律责任或者行政责任，一般不产生对外的效力，因此不涉及与其他诉讼制度的协同效果。“犯罪行为打击”主要是追究刑事违法人员的刑事责任，包括追究一般的公民、法人和其他组织负责人因破坏耕地、污染环境等刑事责任，以及追究行政人员失职渎职等刑事责任。“公益损害恢复”的方式主要有两种，一是通过向行政机关制发检察建议或者提起行政公益诉讼的方式，最终由行政机关采取行政措施恢复受损的社会公共利益。二是通过提起民事公益诉讼的方式，由法院判决侵权人承担民事侵权责任的方式恢复受损的公共利益。一般而言，同一违法事实可能同时侵害刑法和民法保护的法益，整合司法资源，力求诉讼制度上的整合或者配合机制就具有了现实必要性。

1.检察公益诉讼试点工作催生了刑事附带民事公益诉讼这种新型的诉讼类型，经过“两高”司法解释，正式建立了刑事附带民事公益诉讼制度。在黑龙江省人民检察院参与整治小煤窑的实践中，对于刑事附带民事公益诉讼形成如下认识：针对不能客观化的利益，例如国有企业的财产、集体林地的经济损失，提起刑事附带民事诉讼已经很成熟，提起刑事附带民事公益诉讼没有现实必要性;但是对于可以客观化的利益，例如非法占用耕地等，可以采用刑事附带民事公益诉讼的模式，或者等刑事判决生效后，由适格的社会公益组织提起民事公益诉讼;对于纯粹的客观利益，例如生态环境的保护等，可以采用刑事附带民事公益诉讼的模式，或者等刑事判决生效后，由行政机关对行政相对人作出行政处罚（必要时提起行政公益诉讼），没有必要去培育、督促社会组织提起民事公益诉讼，因为现有的行政法体系完全可以保护这些客观利益。

2.刑事诉讼与行政公益诉讼因在功能和目的上相似性，建立两大诉讼之间的协同机制对于整合司法资源具有制度保障。刑事诉讼的目的是“惩罚犯罪，保护人民，保障国家安全和社会公共安全，维护社会主义社会秩序”。从客观效果来说，刑事诉讼制度具有社会保护和人权保障的双重功能。 [3]但是刑罚主要是对犯罪人进行人身罚或者财产罚，目的是惩戒刑事犯罪人，虽然具备恢复受害人权利的辅助功能，但是对生态破坏、环境污染等客观利益受损，刑事诉讼则出现国家能力不足的困境。而行政公益诉讼制度主要是依据《森林法》《土地管理法》等法律，通过司法程序督促行政机关依法履行行政职责，从而实现保护社会公共利益或者国家利益的目的。同一起案件中，刑事诉讼主要是惩治触犯刑事法律的公民、法人或者其他组织，其在行政执法中一般处于行政相对人的位置，而行政公益诉讼的监督对象是行政机关。

因此，刑事诉讼、行政公益诉讼在监督对象、功能和目的上均存在差异，不具备建立刑事附带行政公益诉讼的现实条件。司法实践中，一般是在司法机关追究违法行为人的刑事责任后，才会启动恢复生态、治理污染的行政程序或者法律监督程序。这不仅不利于社会公共利益的保护，而且会造成司法资源的浪费。

检察机关在办理刑事案件时，会采集社会公共利益或者国家利益受损的证据，这些证据同时也是检察机关向行政机关提起行政公益诉讼的关键。因此，两大诉讼之间虽然不能相互附带，但存在工作交叉，具有建立部门之间协同办案工作机制的空间。

3.公益訴讼包括民事公益诉讼和行政公益诉讼两大类型，虽然两者在受案范围、诉讼顺序、诉权性质、诉讼标的、证明责任等方面存在一定的差异 [4]，但是保护社会公共利益是两者共同的目标。通过黑龙江省人民检察院的司法实践，本文认为行政公益诉讼和民事公益诉讼所保护的“公共利益”的性质存在差异性。民事公益诉讼所保护的公共利益是基于权利受损的人数众多，从而产生客观效应，由公益组织或者检察机关依据《侵权责任法》《消费者权益保护法》等民事法律向法院提起民事公益之诉，其最终目的是恢复受损的权利。而行政公益诉讼所保护的公共利益主要是客观利益，比如，行政机关怠于行使对小煤矿进行环境影响评价的行政职权，从而造成生态破坏。若权利人没有现实的财产或者人身利益受损，在目前的规范体系下，难以追究违法行为人的侵权责任，也不能对监管部门提起行政诉讼督促其履行行政职权。此时，若检察机关不提起行政公益诉讼，那么，“公共利益”就处于救济真空。

上述诸多差异性使两者之间难以产生协同效应，目前也不存在建立协同办案机制的现实必要性。但是鉴于行政公益诉讼所依据的单行行政法律文本中多是义务性规则或者禁止性规则，缺乏让违法行为人恢复受损生态环境等的责任条款。因此，为了解决裁判中的难题，民事实体法律和行政实体法律在民事公益诉讼和行政公益诉讼中是否可以相互类推适用，将是实务界和理论界共同面对的课题。

三、从实务层面，解析“三位一体”办案模式的经验做法

从上述分析可知，“三位一体”办案模式具有相应的理论基础和规范依据，符合司法规律和法律监督规律。下文详细介绍黑龙江省人民检察院在小煤矿专项整治活动中的经验做法。

（一） 整合检察系统内部力量，实现省、市、县三级检察机关一体化办案，为“三位一体”协同办案模式创造了客观条件

检察机关内设机构各司其职，一般不会同时启动民事、行政、刑事诉讼程序办理同一案件。黑龙江省人民检察院以参与省煤炭行业淘汰落后产能、化解过剩产能专项整治工作为契机，抽调多地刑事检察、民行检察等部门干警共130人，组成专班，实现了检察机关内部纵横人员的配合。这支专业化的团队针对四煤城年生产能力在15万吨以下的387个小煤矿，进行“全覆盖”调查，形成三级院上下联动攻坚、合力整体推进的工作格局。

从表象上看，省市县三级检察机关协同办案只是不同部门干警之间的协同工作，但从本质上看，这种民事、行政、刑事检察部门工作人员共同参与的办案方式，是不同职权在一个系列案件中同步运行、一体化发挥效力，为民事、行政、刑事法律监督职权的协同创造了条件，为“三位一体”办案模式的形成打下了坚实的物质基础。

（二）民事、行政、刑事法律监督部门协同办案，使“三位一体”办案模式产生良好的法律效果

黑龙江省人民检察院在“小煤矿关闭整治公益保护专项案件”中，专项调查387家小煤矿关闭整治公益保护问题，发现违法违规和犯罪线索132件。对于损害社会公共利益的，迅速立案调查，并向行政机关制发诉前检察建议，实现对受损公共利益的救济。对于违法违纪或者犯罪线索，依法向纪检监察机关移送、向公安机关移送，实现对违法违纪人員的制裁，取得了良好的法律效果。这个过程，不仅实现部门之间的协同，还使得不同的诉讼制度之间产生协同效果，是“三位一体”办案模式优越性的集中体现。

（三）立足当地实际，服务当地经济发展大局，使“三位一体”工作模式产生良好的社会效果

检察机关提起公益诉讼之初，往往会触动地方经济利益，难免会遇到阻力。而小煤矿整治工作事关全省经济发展的总体部署，因此能否服务于经济发展大局，取得地方党委的支持、地方政府的配合协助至关重要。此次专项监督中，黑龙江省检察院分阶段向省委、省政府领导报告工作进展情况。省委书记、省长多次作出批示并予以肯定，给予专项调查有力领导和支持。专案组与地方党委、政府及其职能部门之间形成了常态化协作机制。2018年10月22日，黑龙江省委、省政府出台了《关于支持检察机关依法开展公益诉讼工作的意见》。黑龙江省委、省政府联合印发了《关于在检察公益诉讼工作中加强协作配合的通知》。2019年1月7日，省人大常委会审议并作出《关于加强检察机关公益诉讼工作的决定》，这是国家立法正式确立检察公益诉讼制度以来，全国首个由省级人大常委会出台的关于落实和完善检察公益诉讼制度的专项决议，为解决检察公益诉讼中的突出问题提供了地方性制度依据。

注释：

[1]参见中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》 。

[2]汤维建：《检察机关提起公益诉讼的制度优化》，《人民检察》2018年第11期。

[3]参见董丽君、赖早兴：《论犯罪构成功能与刑事诉讼功能的契合》，《湖南社会科学》2012年第4期。

[4]比如受案范围方面，现行立法对两类诉讼的规定不完全相同，行政公益诉讼的应用范围比之民事公益诉讼除了在生态环境和自然资源保护、食品药品安全领域相同外，还被应用于国有财产保护、国有土地使用权出让领域。2018年5月1日生效的《英烈保护法》又明确授权检察机关可以在英烈名誉保护方面提起民事公益诉讼。