深化理论研究，丰富制度实践 推动检察公益诉讼可持续发展

胡卫列

摘 要：检察公益诉讼在新时代应运而生、蓬勃发展。公益诉讼职能与检察机关法律监督的宪法定位相一致，体现了法律监督职能运行的特点和规律。自觉融入、服务、保障大局，始终坚持以人民为中心，牢固树立正确的发展理念，坚持问题导向、加强规范化建设，深化理论研究是推动检察公益诉讼可持续发展的关键。

关键词：检察公益诉讼 法律监督 可持续发展

检察公益诉讼是一项年轻的制度，历经两年的试点和一年多的全面实施，取得了良好的实践效果，为世界提供了最大规模的公益诉讼制度实践，呈现了不同于域外公益诉讼的制度特点，体现了制度设计的科学性和制度发展的生命力。但其在理论、制度和实践等方面仍然存在着一些迫切需要解决的问题。党的十九大和习近平新时代中国特色社会主义思想对检察公益诉讼提出了更高要求，指明了发展方向，也提供了思考和解决问题的理论武器和实践动力，我们要按照“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的要求，自觉以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，在新时代检察事业的创新发展中完善中国特色检察公益诉讼制度。

一、深刻把握检察公益诉讼的时代内涵

时代是思想之母，实践是理论之源。检察公益诉讼是在中国特色社会主义事业发展的新时代孕育而生的，它既是新时代的产物，自身也是新时代的新实践，同时也为新时代增添了亮色，具有鲜明的时代印记和独特的时代内涵。

检察公益诉讼发端于新时代全面推进依法治国的战略布局，是一项由党中央和习近平总书记亲自决策、亲自部署、亲自推进的制度创新举措。党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，习近平总书记就此作了专门说明，深刻地阐述了建立这项制度的必要性、现实意义和制度价值。这是我国检察公益诉讼的制度源头。随后从授权试点，到修订法律全面实施，再到机构设置，都是经中央深改组（委）研究和决定的。[1]

检察公益诉讼是保障新时代一系列重大决策部署的重要手段。十八届四中全会后，党中央、国务院发布的《推进生态文明建设的意见》《法治政府建设实施纲要（2015--2020）》《安全生产领域改革发展意见》《进出口商品质量安全风险预警和快速反应监管体系意见》《土壤污染防治行动计划》《国家生态文明实验区（贵州、江西、福建）建设实施方案》《全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》《生态环境损害赔偿制度改革方案》等一系列重要规范性文件和《中华人民共和国英雄烈士保护法》以及中央深改委批准的《北京互联网法院实施方案》中，都包含了检察公益诉讼的规定，所涉案件领域范围丰富，突破了《民事诉讼法》《行政诉讼法》的规定。这一系列的决策部署，绝大部分是党的十八届三中、四中全会提出的改革事项，都将检察公益诉讼作为具体落实举措，体现了党中央重视发挥检察公益诉讼作用的全局考虑和逐步拓展检察公益诉讼范围的制度安排，也反映了这项制度以法治思维和法治方式促进国家治理体系和治理能力现代化的制度价值内涵，它是“四个全面”战略布局的重要组成部分，也是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要体现。

检察公益诉讼在新时代应运而生、蓬勃发展，其原因在于它顺应了新时代的需要。从一系列相关的法律和文件的规定看，检察公益诉讼具有多重属性和多方面的价值功能，它首先是一项公益保护制度，同时有利于促进法治政府建设，也是对司法职权的优化配置，是诉讼制度、检察制度的改革创新和丰富发展。从具体的案件范围看，检察公益诉讼聚焦于新时代社会主要矛盾变化后人民群众对于美好生活的新需求，直接服务于法治中国、美丽中国、健康中国等一系列国家重大战略。赋权检察机关行使这样一项职能，一定程度上体现了公权力运行的时代特征，反映了党和国家、人民群众对于检察机关在新时代更加积极、主动、充分地发挥职能作用的期许。最高人民检察院（以下简称“最高检”）党组敏锐地把握新时代社会主要矛盾变化对检察工作的新要求，提出了“四大检察”的职能布局，将公益诉讼检察作为一项新的独立的检察职能。张军检察长强调，公益诉讼是新时代检察工作发展的着力点，是我们各项检察监督工作中更带有主动性的诉讼职能，也是一项为新时代人民群众更高水平、更丰富内涵的需求提供服务的检察业务。

二、深入研究、丰富完善检察公益诉讼的制度逻辑和理论体系

由于政治法律制度和文化传统的不同，各国关于公益诉讼的制度、理论各不相同，主要表现在起诉资格的赋予、案件范围的确定、诉讼规则的设置等方面。我国的检察机关是宪法确立的法律监督机关，通过修订民事和行政诉讼法赋予检察机关提起公益诉讼的职责，其中检察机关是能够提起行政公益诉讼的唯一主体，这样的制度安排具有鲜明的中国特色。三年多的检察公益诉讼实践，也呈现出许多不同于其他国家公益诉讼制度的鲜明特点。[2]但同時我国检察公益诉讼创立伊始，制度并未完全定型，对相关的基本理论、制度基础、规则构建等都还有较大分歧。当前，公益诉讼实践的快速发展，进一步凸显了理论和制度供给不足的突出问题。深化理论研究，完善制度建设，是推进公益诉讼发展的紧迫任务。

“为公益服务的检察”是2017年9月在北京召开的国际检察官联合会第二十二届年会暨会员大会的主题，是中国检察机关为世界检察职能的发展提出的一个时代命题。严格意义上说，以刑事追诉为代表的现代检察职能本来就是为实现公法目标、维护公共利益而肇始的。那么公益诉讼、公益保护与法律监督到底是什么关系呢？不同的看法会导致对公益诉讼性质的不同认识，从而会影响到公益诉讼制度构建、机构设置、机制模式等不同的方案选择。

笔者认为，公益诉讼检察职能与法律监督的宪法定位是一致的。一是公益诉讼职能的来源和基础是法律监督的宪法定位。为什么要将公益诉讼职能赋予检察机关而不是别的机关？就是因为检察机关是法律监督机关，基本职责是维护宪法法律的统一正确实施，这就包括了维护国家利益和社会公共利益。2015年5月中央深改组十二次会议明确指出：“党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，目的是充分发挥检察机关法律监督职能作用”。检察机关的每项检察业务都与法律监督息息相关，公益诉讼也是如此，正如张军检察长指出，“公益诉讼是检察机关法律监督职能内涵和外延的拓展”，而不应该理解为另外赋予了检察机关完全不同于法律监督的全新身份。二是公益诉讼是检察机关法律监督宪法定位的体现。有违法行为才有公益诉讼，只有公共利益受到损害时才有法律监督和检察机关介入公益保护的必要。因此，公益诉讼实际是履行法律监督职能的一种方式。检察机关通过公益诉讼，纠正违法行为，履行法律监督职能。比如在行政公益诉讼领域，诉前程序的实质是督促行政机关对违法行使职权或者不作为而损害公益的行为进行自我纠错，体现了鲜明的监督属性。三是公益诉讼体现了社会主要矛盾变化对法律监督职能的新要求。公权力的行使应当随着经济社会的发展与时俱进。在现代行政法发展历程中，有一条十分明显的脉落，即从早期奉行“管得最少的政府是最好的政府”，严格规制处罚、强制等传统行政高权行为，发展到同时要求行政机关主动提供更多的服务，以适应经济全球化、环境保护以及互联网安全等现代社会发展的需要。我国社会主要矛盾的变化，必然对法律监督职能提出新的要求。我们除了要继续履行好传统的刑事检察职能，在切实保障人民群众人身自由、生命财产安全的同时，也应当积极、主动、依法履职，回应人民群众的美好生活需要。公益诉讼的公益保护突破传统的刑事检察领域和方式，将自然资源、生态环境、食品药品以及英烈名誉等涉及广大人民群众切实利益，又不构成犯罪的行为纳入到检察机关履职的范围，体现了时代发展对检察职能的新期待、新要求。四是法律监督的宪法定位决定了检察机关在公益保护中的地位、手段和方式，决定了公益诉讼的理论基础与制度构建。一方面，检察公益诉讼的制度构建不能脱离、更不能背离检察机关法律监督的宪法定位;另一方面，丰富和完善法律监督的理论与制度，也将为发展公益诉讼制度开辟新的道路。比如，此次检察院组织法修订，写入了调查核实权，就在一定程度上解决了实践中普遍关注的公益诉讼调查权问题。下一步，需要进一步完善相关程序制度。俄罗斯联邦检察院法统一规定检察机关履职的程序保障，是一个可以参照借鉴的模式。

总之，公益诉讼体现了法律监督职能运行的特点和规律。这是从权力属性角度，关于检察公益诉讼的一个制度定位。从不同的角度看，法律监督职能具有的监督性、法定性、程序性、事后性、协同性、兜底性、有限性等多重属性，检察公益诉讼职能同样具备。它是依法对已经发生的违法行为（包括不作为）进行监督的活动。但这种监督，并不就违法与否作出实体裁判，而是启动一个监督程序，在诉前程序中，通过检察建议督促行政机关自我纠错;不纠错的，则提起诉讼，由法院作出裁判。这一程序性特点，决定了公益诉讼这种法律监督职能的实现需要行政机关、法院等其他相关机关组织的协同配合。检察机关和行政机关都具有维护公益的职责使命，行政机关在第一顺位，保护公益是其法定的基本职责;检察机关是第二顺位，通过督促行政机关履职实现对公益的保护，所以检察公益诉讼也可称为督促之诉和协同之诉。这些特性构成了我们必须在公益诉讼中牢固树立双赢多赢共赢理念的制度基础。

检察机关作为法律监督机关，基于公益提起的诉讼是客观诉讼，与现行民事、行政诉讼法基于当事人利益保护的主观诉讼制度框架有相当大的差异。我们应当进一步深化对公益诉讼的特殊性及其相应规则的研究。公益诉讼制度建设仍处于探索和发展之中，我们应当以改革的胸襟与气度，包容地方和基层符合法律精神的创新探索，既积极督促行政机关纠错履职，努力争取在诉前程序阶段实现公益保护，又努力让符合条件的案件有效地进入诉讼，让法院实现有效的审判;走出一条既符合诉讼规律，又符合检察职能运行特点的中国特色公益诉讼之路。

三、在实践中推动检察公益诉讼可持续发展

宪法定位和时代需要（也即实践需要）构成了认识检察公益诉讼的两个维度，两者并不矛盾，我们既不能把它们割裂开来，更不能对立起来。宪法定位是制度的内在根据，而时代需要则是制度的发展动力，体现了法律监督职能与时俱进的发展逻辑。两者统一于检察公益诉讼的制度实践中。我们要根据宪法定位，在实践中丰富和发展检察公益诉讼理论、制度，并反过来推动中国特色社会主义检察制度的发展和完善。

以习近平同志为核心的党中央的持续关心支持，为检察公益诉讼的顺利发展奠定了基础，开辟了广阔的道路。最高检党组始终高度重视抓好公益诉讼工作，各级党政和人大、政协的重视支持力度不断加大，出台了不少支持公益诉讼工作的规范性文件，社会各界和国际社会的知晓和认同度也不断提高，公益诉讼呈现不断加速发展态势。试点以来，累计办理公益诉讼案件12万余件，其中2018年以来达10万余件。独特的实践发展之路，雄辩地证明，实实在在的实践成效，是推进制度发展的根本动力。下一步，我们要以更加扎实、更有成效的制度实践，推动公益诉讼制度更健康地发展。

一要在自觉融入、服务和保障大局中，扎实推进公益诉讼工作。这不仅是检察机关的法定职责，更是贯彻落实中央决策部署应有的政治自觉和责任担当，同时也是检察公益诉讼发展的成功经验，是推动检察公益诉讼进一步发展的基本方法。试点以来的所有实践呈现了一个共同的规律，凡是公益诉讼工作开展得好的地方，都能够主动围绕当地经济社会发展大局找准切入点，都得到了当地党政和人大、政协以及社会各界的重视支持。一句话，检察公益诉讼必须始终聚焦党和国家工作大局，在讲政治、顾大局中谋发展。

二要坚持以人民为中心，主动地、与时俱进地回应新时代人民群众日益增长的美好生活需要。公共利益，说到底是人民的利益，公益诉讼，归根结底是为了保护广大人民的利益。为了人民，是公益诉讼的根本目的和价值追求。我国没有赋予人民群众直接提起公益诉讼的资格，而检察机关提起公益诉讼，正是为了代表人民的利益，反映的是人民的呼声，“公益代表”的身份定位实质就是代表人民。人民群众也是公益诉讼的参与者、监督者和推动者，在线索提供、案件办理、问题整改等各个环节，都发挥着积极作用。为了人民，代表人民，依靠人民，凸显了我国检察公益诉讼的人民性特点。更充分的公众参与，是推动公益诉讼健康发展的必由之路。

三要牢固树立正确的发展理念。最高检党组和张军检察长就公益诉讼提出了一系列新理念新思路新举措，包括首先针对公益诉讼工作提出，并进而扩展到全部检察业务领域的双赢多赢共赢;聚焦服务大局，坚持以人民为中心;运用好政治智慧、法律智慧和监督智慧;努力做到办理一起、警示一片、教育社会面;精准监督、智慧借助等理念，以及“一把手工程”等工作要求，不仅有助于我们把握公益诉讼的正确方向，也为我们解决公益诉讼突出问题提供了方法指引，需要深刻领会，切实践行。

四是要坚持问题导向，着力解决公益诉讼中的困难和问题，加强规范化建设。要正确处理办案数量规模与质量效益的关系，坚决杜绝片面追求办案数量的不正确政绩观，始终把办案质效放在首位，注重以实际办案效果不断增强人民群众的获得感。正确处理诉前程序与提起诉讼的关系，要完善诉前程序的制度设计，提升诉前程序的公开性、透明度、规范化和公信力;准确把握行政机关履职尽责的标准，以其法定职责为依据，对照执法权力清单和责任清单，以是否采取有效措施制止违法行为、是否全面運用法律法规规章和规范性文件规定的行政监管手段、国家利益或者社会公共利益是否得到有效保护为标准，一句话就是判断行政机关是否穷尽了一切法定手段，是否做了所有应该做、能够做的。对于到期不尽责履职的，及时提起诉讼，不以刑事附带民事公益诉讼替代正常的民事、行政公益诉讼。积极争取通过地方党政规范性文件和人大的地方性法规为解决当地公益诉讼工作中的突出问题提供具体有效的政策和法律依据;加强与行政机关的协调沟通，落实好最高检和生态环境部等九部委协作意见，推进解决信息共享、线索移送、管辖、调查取证、司法鉴定、提起诉讼等各个环节的突出问题。规范一体化办案机制、区域协作机制等制度机制建设。

五要深化理论研究，推动公益诉讼创新发展。强化理论与实务的交流互动，吸引更多的学者关注研究公益诉讼，凝聚更多的理论共识。要优化新闻宣传，使公益诉讼获得更充分的社会认同和更广泛的公众参与。要强化学习培训，不断壮大队伍，提升素质能力，弘扬担当作为精神，培育探索创新意识，严格依法、规范办案，用足用好现有的法律规定，对于党中央和国务院文件规定的公益诉讼领域范围推进探索试点和立法，对于符合立法精神的新领域新类型案件，通过法定的程序积极审慎地进行探索，丰富和发展中国特色检察公益诉讼理论、道路、制度和文化。加强国际交流合作及与港澳台地区的协作，讲好中国检察公益诉讼故事，为公益诉讼的发展传递中国声音，贡献中国智慧和中国方案，推动检察公益诉讼为构建人类命运共同体贡献更大力量。

注释：

[1]参见胡卫列：《在实践中丰富和发展检察公益诉讼制度》，《法制日报》2019年3月6日。

[2]同前注[1]。