新时代城管工作协调创新的着力点

何应清

一、城市管理行政执法凸显的几个问题

（一）主体法律法规缺失

一是至今我国尚没有一部关于城市管理的主体法律法规。现行城市管理的行政处罚权来自各个主体执法部门的集中授权，城管部门的执法依据分散在各部门的法律法规中，导致实际工作中出现执法真空和相互交叉的问题，执法工作缺乏严肃性和规范性。“借法”执法使法律法规赋予城管部门的强制措施不够，一些违法行为的处罚种类不能适应城市管理执法需要，致使一些違法行为不能及时有效地进行处罚。同时，城管部门从其他部门集中的行政处罚权往往是其他部门管不好而又不愿管的棘手问题。二是地方立法滞后。比如四川省乐山市，虽然已经取得了地方立法权，但是由于立法涉及的程序多、时间长，尚未出台城市管理的地方性法规。三是国家层面没有设置城管部。城管体制改革的文件虽然已将住建部作为各级城管的上级主管部门，但只是在住建部设置了一个挂牌机构，没有设置独立的城管部。各省也只是在住建厅挂牌设置了城管监督局（多数为正县级机构）。如此设置不能有效指导监督检查和支持基层城管工作。

（二）部门联动不够

一是城管委作用发挥不充分。各级城管委应发挥“牵头抓总、协调各方、督促检查、考核评比”的作用，但是多数城管委的作用发挥不充分不到位。二是审批权、管理权、执法权分离，虽然能起到相互监督的作用，但是不能从源头上监管违法行为，导致“批而不管、一批了之，管而不批、情况不明”，事前、事中监管成为空话，一些违法事实不能提前介入及时进行查处。违法事实不能控制在萌芽状态，一旦给相对人造成较大的经济损失后再去查处难度加大或导致暴力抗法。审批权、管理权、执法权分离还会造成相互推诿，出现审批、管理和执法脱节。三是部门之间信息不畅通、资源不能共享，关口不能前移，原本可以事前监管的却形成既成事实而无法监管和查处。四是横向联系机制不畅，致使城管执法与相关部门难以形成合力。五是没有形成全社会参与城市管理的局面。

（三）执法保障不到位

一是公安护法受到制约。由于执法对象的特殊性（大多是小摊小贩），当事人往往不配合。有些地方虽然安排了公安巡警派驻城管，但是大多限于“协助、配合”，且公安巡警本身不具备独立办理涉及阻碍城市管理执法案件的办案权（办案权在基层派出所），因此在处置妨碍公务和暴力抗法时大多采取说教劝阻的方式，缺乏现场有效控制当事人的强制措施，难以对违法当事人形成强有力的威慑作用，同时城管执法人员的执法安全也得不到有力保障。一些基层派出所为息事宁人往往将妨碍执行公务作为普通民事纠纷进行处理。二是法院强制执行渠道不畅通。按照法律规定，当事人不履行处罚决定的，应当申请人民法院强制执行。但是，人民法院由于自身强制执行负担较重、人员少，基本不受理城管部门的行政强制执行申请，即使受理，法院的执行往往也要等到诉期届满，程序烦琐，难免一拖再拖。在此期间，很多案件的当事人已不知去向，致使案件无法执行，客观上导致违法行为得不到及时制止而形成蔓延趋势。

（四）执法强制手段欠缺

城管部门执法处理的是事，但面对的是人，大多数时候，行政相对人不配合执法。一是调查取证难。城管部门缺乏强制手段进一步查实当事人的基本情况。许多当事人拒绝提供身份证明、修建手续、审批手续等，对城管部门的调查不理睬不配合，甚至干扰调查。二是强制执行难。现行法律法规对违法人员设置的处罚条款主要是罚款、暂扣物品、强制拆除，但对这些处罚条款能否执行到位没有设定后续保障措施，致使城管部门强制执行手段不完整，缺乏应有的力度和威慑力。即使城管部门享有自行强制执行权，但是对拒不执行行政处罚决定的往往显得力不从心，无法进一步制约。三是法律法规对执法后续保障手段设定缺失。一些违法者之所以敢于与执法人员公开对抗，根本原因在于法律设定上对违法人员不能采取强制执行措施。此外，即使处罚决定得到履行，对当事人的名誉、权利等也没有影响。外来流动人员反复进行违法活动，客观上造成“弱势执法者、强势违法人”的尴尬局面，法律的尊严和权威受到挑战。四是暴力抗法屡有发生。特别是在执行强制拆除时，当事人坚决抵制，暴力威胁、阻碍执法，不仅围攻执法队伍，甚至还打伤执法人员，执法人员的人身安全受到极大威胁。五是查封施工现场可操作性不强。特别是执法部门张贴封条后，如果当事人擅自撕毁封条，城管部门却又往往缺乏有效的处理措施和手段。

（五）市区城市管理体制不顺

目前，乐山市城市管理行政执法局的职能仅限于行政执法，审批权、管理权主要在相关部门和市中区人民政府。市中区人民政府是管人不管事，而乐山市城市管理行政执法局是管事不管人。由于在城市管理上对市中区政府及其街道办事处、镇（乡）、社区、村、组没有明确相应的任务和职责，导致基层组织对城市管理工作缺乏积极性、主动性和责任心，有的甚至不支持不配合，增加了事前监管、违法举报和行政执法的难度。

（六）城市功能缺失

城市基础设施不配套、功能不完善、短板太多。一是主体功能欠缺，诸如人行天桥和下穿隧道等道路交通设施不完善导致交通长期拥堵;市政设施不配套，雨污分流和污水管网建设滞后导致污水横流;商贸服务严重滞后，农贸市场位置偏僻、数量不够、建设标准不高。尤其是菜市场、仓储、物流等严重不足导致以街、路为市和占道经营普遍存在;地下空间开发利用缺乏系统性和前瞻性，缺乏统一规划和超前建设，导致地下管网布局混乱，人行道长期反复开挖和重复建设，空中乱牵乱挂各种电缆线;停车位严重不足导致乱停乱放等。二是城市建筑单体设计缺乏特色和个性，许多单体的建筑建成后不得不由政府再次投资进行风貌塑造，既重复建设浪费资源又带来一定的安全隐患。三是许多建筑商住一体规划建设，楼上住户对楼下商业的油烟和噪声扰民投诉不断。四是在商业门市的开发中没有进行统一规划设计修建店招店牌位置，致使店招店牌五花八门，影响城市景观。五是住房楼顶设计多为框架结构，没有进行统一规划设计为坡屋顶，这种设计既容易从源头上滋生违法建设又不隔热也不美观。六是城市建筑的总体色调随意性较大，缺乏地方特色和统筹，没有形成自身特点和风格，不能体现地区地域特色。这些问题的客观存在使城管部门的工作自始至终停留在治标不治本上，陷入整治—反弹—再整治—再反弹的治理怪圈，不仅给广大市民的生产生活带来不便，也使城管执法处于疲于奔命的尴尬状态，执法部门的权威受到严重影响。

（七）市民素质亟待提高

一是市民的法治意识和守法护法意识不强，同一个人在不同时间、地点对城管执法的认识具有两面性。执法实践表明，很多市民一方面要求执法管理部门依照有关法律法规加强城市管理，比如对治理占道经营、乱停乱放、违法建设等“城市病”，甚至认为现有的法律法规的执行力度不够，要求给予重罚重处重管;一方面又没有约束自身行为，比如昨天刚投诉了楼下的居民晚间在人行道上喝酒吵嚷影响了家人休息，今天則在另一个地方和朋友喝酒吵嚷而影响他人。二是大多数的违法者没有意识到自己的行为已经违法，面对执法人员还振振有词。三是对城管执法不支持不配合，比如看到城管部门整治占道经营、暂扣物品、依法取缔、拆除违法建设时经常帮倒忙。四是个别媒体的刻意报道、恶意炒作。管不好要批评你不作为，强制执行又指责你不人性化。五是市民的文明意识淡薄，缺乏公德意识。很多市民随地吐痰、乱扔烟头、沿街打牌、任意遛狗、公共场所大声喧哗等等。

（八）队伍建设有待加强

一是城管队员的来源相对单一且人员老化。随着城镇化的推进，城市规模和人口不断扩大，管理难度加大。但是城管队员的编制却始终没有增加，造成新人进不来，执法力量薄弱。二是城管部门的人员交流甚少，特别是跨系统的交流提拔更是微乎其微。三是学习培训考察的机会少。比如市级组织的学习考察大多限于招商、工业、农业、旅游等方面。城管部门因其自身的工作性质和职能所致，很少有机会参加市里组织的外出学习考察培训。四是法律法规、城市建设、城市规划等方面的人才缺乏。五是协管员队伍因工资待遇低、无晋升空间等因素造成人员流动性大，队伍稳定性差。

二、提升城市管理的对策建议

（一）加快立法进程

一是国家层面应加快顶层立法进程，健全城管法律法规，进一步明确城市管理行政执法的独立主体地位，规范执法程序，健全强化执法手段。同时，针对城市管理中出现的新矛盾新情况，对现有城市管理方面的法律法规进行修订和完善，以保证其实用性和可操作性。二是地方立法要针对城市管理的热点难点进行有针对性补充立法。三是国家层面应设立独立机构，以加强对全国各地城管工作的监督检查和业务指导。

（二）建立健全部门协调配合联动机制

深入贯彻落实中共中央国务院关于城管体制改革的指导意见要求，进一步理顺职能，明确职责。一是建立“党委领导、政府主管，部门主抓、社会参与、全民动员”的城市管理治理体系。各级党委、政府要高度重视城管工作，始终把城管工作作为提升城市形象、创造人居环境、打造城市软实力的重要工作常抓不懈;要进一步研究制定出台城管执法的具体实施办法;要加大对城管执法人员的选拔和培养力度，从提高人员素质、保障执法经费、创造执法环境上给予足够的重视。二是地市一级政府成立城管委或城管工作领导小组，市长任主任，分管市长任副主任，相关部门为成员，定期召开联席会议，整合部门力量和资源，研究解决城管执法中的重大问题并切实加以解决。三是整合信息资源，实现信息共享。特别是要建立审批、许可及时抄告制度，加强事前监管，确保将各类违法行为控制在萌芽状态。四是完善部门定期通报制和函告联系制，对属于城管部门处罚范围的问题城管部门要及时进行处置，发现违法行为属相关部门处罚范围的，城管部门要及时移送处理，确保执法效率和执法效果。同时，相关部门应及时将涉及城市管理的问题函告城管部门，使城管部门能够做到提前介入有效管控。五是加强与工商、食药监等部门的协调配合。城管部门管理的主要对象是地摊和街边店铺，管理的对象大多为个体户。按照《无证无照经营查处办法》规定，工商机关可以查处并可以查封、扣押从事无照经营活动的工具、设备、原材料、产品（商品）等，针对无证无照经营、拒不服从管理、拒不改正者，由城管部门牵头，工商部门给予配合，进行查封、扣押并进行处罚。这一具体的行政行为可以工商部门的名义作出，由此即赋予了这种强制措施的合法性。同样，按照《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》规定，个体工商户违反税务、卫生、交通、城建、公安等部门的规章，需要扣缴或吊销营业执照的，有关管理机关可提交工商部门进行处理。六是全社会动员，按照“谁主管、谁所有，谁经营、谁负责”的原则，严格落实“门前三包、院内自治”主体责任，确保市容环境秩序全覆盖。七是共管共享，充分发挥广大市民、群众组织、自治组织、物业作用，实现由“管理”向“治理”全方位转变。

（三） 健全执法保障体系

建立“城管执法、公安护法、法院司法”三方联动的城市管理综合执法及保障机制，增强执法力度，规范执法行为。一是城管执法，将城区划分为多个片区，以城管执法为主体，定点管理与步行巡查、路段管理与机动巡查相结合，形成“动态化、网格化、全覆盖”的城管执法勤务机制。二是公安护法。公安机关向城管部门派驻警察并赋予派驻警察办理城市管理执法案件的独立办案权，对妨碍执行公务的，坚决依法处理到位，绝不能以民事纠纷进行处理。三是法院司法。为解决执行难，建立城管执法申请强制执行的“绿色通道”，畅通行政强制执行渠道，切实解决执行难问题，同时法院受理案件还可以审视和监督城管的执法行为是否依法规范、符合程序。

（四）完善执法手段

一是建立与纪委监察的高效对接机制，对体制内的违法人员在依法处理的同时要依法追究责任。二是将违法行为纳入违法人员的个人诚信体系建设进行管理，充分体现违法行为的综合惩戒功能。三是建立事前告知、事中监督、事后处理制约机制，对影响恶劣的违法行为联手相关单位，采取停水停电停气等措施进行综合治理。四是依托数字城管，实施网格化、智能化管理，通过“非接触性执法”发现问题解决问题。五是联合公安机关，对查封施工现场后擅自撕毁封条者依法进行传唤。

（五）完善市区工作机制

一是按照“属地管理”的原则，进一步明确基层组织和基层管理人员对城管执法的宣传、教育、制止、监管和报告责任。二是市中区人民政府与各街道办事处、镇（乡）签订城管工作监管责任书，将城管执法纳入对基层组织和基层管理人员目标考核和奖惩范围。三是建立街巷长制，充分体现“市区一体、重心下移”的工作机制，确保将管理职责落实到街道、社区和各类自治组织。四是按照疏堵结合的原则，由市中区人民政府牵头，在不影响交通秩序和市容市貌的地段合理设置便民点，弥补城市功能短板。

（六）完善城区设施功能

一是完善基础设施建设。基础设施要完善并超前，市政公用建设要先行并配套。要本着“先地下后地上”的原则，统一开发利用地下空间，先行加快建设排水、防涝、污水、供水、供气、电缆、光纤、道桥等地下综合管廊，从源头上杜绝人行道反复开挖、电缆乱牵乱挂问题。要按照“先配套后建设”的原则，根据城市发展和市民需要，先行配套建设公共服务设施，不断完善城市功能。二是注重建设细节。要精心搞好城市建筑设计，从细节上考虑城市建筑风貌、市民居住的实际需求和舒适度，为建成后的市民宜居生活和城市管理打好基础。三是景城一体。要结合地域特色，科学规划城市的总体色调和天际线，让城市有机融合到大自然中。

（七）加强正面宣传报道，提高市民素质

一是强化宣传。要针对城市管理与市民生活密切相关的特点，搭建立体式宣传网络，弘扬正气、树立典型。二是强化“人民城市人民管”的共建共管共享理念，让“城市需要全体市民的呵护”“城市是每个市民的城市，每个市民也同时是自己城市的细节”“人人都是城管员”的理念深入人心。要制定《城市公约手册》，做到家喻户晓，人人遵守。三是人人争做“文化人”。提高广大市民的文化素养，需要营造全民阅读的风气，使追求高尚的行为准则、文明健康的生活方式成为自觉行为。四是树立核心价值观。要不断提高广大市民的思想道德素养和法律意识，做善良、诚信、有法律底线思维的合格市民。五是培养市民养成良好的文明习惯。广大市民作为城市发展与文明进步的创造者和体现者，文明素养直接影响和带动城市的形象和文明程度。要通过各种载体弘扬文明意识，倡导健康的生活方式。六是打造城市精神。让城市精神成为城市之魂，成为每个市民自觉守望的精神家园。

（八）以“强转树”为载体，提高队伍素质能力

一是树立以人民为中心的发展思想，切实转变执法理念，认真践行城管“721”工作法，转变执法方式，规范执法行为。二是大力开展以“强基础、转作风、树形象”为载体的队伍建设活动，努力建设一支“政治坚定、作风优良、纪律严明、依法履职、廉洁务实、人民满意”的新时代城市管理执法队伍。三是大力推行权力、责任清单制，实行执法全程记录制度，自觉接受社会监督。四是加大横向交流力度，使城管队伍始终保持生机与活力。五是按照城管体制改革要求，加大公开招考人员力度，切实改变人员结构和专业结构。六是加强协管员队伍建设管理，采取有效措施提高协管员待遇。七是全员培训经常化，本着“缺啥补啥”的原则和依法行政的要求，积极组织干部职工参加政治理论、业务知识、法律法规和军事化等技能培训，实行半军事化管理，大力提高队伍的素质能力和水平。培训可實行学分制管理，以自学为主、单位学习培训为辅，年终考核不及格者一律约谈诫勉。八是创造条件组织干部职工外出学习考察，解放思想，开阔眼界，创新工作。九是努力打造城管文化，培育城管精神，形成积极健康阳光向上的氛围和城管正能量。

党的十八大以来，中央高度重视城市管理工作，专门印发了《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》，明确了城市管理工作的指导思想、基本原则、总体目标和重点任务，同时对城市管理工作的机构设置、职能职责、执法规范、着装规范、保障机制等作出了明确具体的规定。这是我国当前和今后一个时期城市管理工作的纲领性文件。面对新时代的城市管理工作，作为基层的城市管理部门，我们一定要以高度的责任感，不忘初心，牢记使命，勇于担当，当好城市管理的护卫者;要勇于实践，探索创新，打造更加和谐宜居的城市，向广大市民交上一份满意的答卷，树立“人民城管人民爱”的良好形象。

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（责任编辑：赵刚）