中国能效“领跑者”制度进展评估

谷立静 白泉 刘世俊

一、能效“领跑者”制度出台背景

（一）借鉴国际先进经验

上世纪70年代能源危机以来，发达国家相继推出一系列节能政策。通过标准、标识等手段提高产品能效，是各国普遍采取的节能政策之一。随着政策的不断推进，产品能效水平提升的速度日益减慢。为了应对这一问题，1998年，日本经济产业省出台了能效“领跑者”制度，以一种新的方式进一步刺激技术进步和能效水平提升。该制度以达到一定规模的生产企业和进口商为实施对象，核心是建立并实施能效“领跑者”标准，形成新的标准提升机制。日本能效“领跑者”标准主要由产品范围和类型、目标年限、“领跑者”能效标准值、测量/测定方法、达标率判定方法和标识6个部分组成。其中，达标率判定采用后评估方式，根据目标年限内制造企业某类产品的能效加权平均值是否达到“领跑者”能效标准值来判断。能效“领跑者”制度在日本的实施取得了显著成效，不仅促进了全社会能源效率提高，提升了制造企业节能科技研发能力，也推动了高效产品进军国际市场。

我国节能主管部门高度关注日本能效“领跑者”制度，将其作为节能领域一项重要的市场化机制创新写入《节能减排“十二五”规划》（国发〔2012〕40号），要求“建立高耗能产品（工序）和主要终端用能产品能效‘领跑者制度，明确实施时限。”随后出台的节能环保领域相关国家文件，如《关于加快发展节能环保产业的意见》（国发〔2013〕30号）、《大气污染防治行动计划》（国发〔2013〕37号）、《2014—2015 年节能减排低碳发展行动方案》（国办发〔2014〕23号）等，也都对建立能效“领跑者”制度提出了明确要求。2014年底，国家发展改革委、财政部、工业和信息化部、国管局、国家能源局、国家质检总局和国家标准委七部委联合印发了《能效“领跑者”制度实施方案》（以下简称“实施方案”），标志着我国能效“领跑者”制度正式出台。

（二）结合国情进行创新

我国能效“领跑者”制度设计，在调研了日本“领跑者”制度的设计、实施经验的基础上，结合国情进行了制度创新，主要表现为扩充了实施对象、调整了“领跑者”指标评判方法。

日本能效“领跑者”制度主要针对终端用能产品，我国则将该制度推广到了高耗能企业和公共机构，扩大了制度的影响力。经过多年的节能实践，我国已经建立了较为完善的终端用能产品和高耗能产品强制性能效标准体系，公共机构也建立了能耗统计体系和节约型公共机构示范单位评价标准。同时，我国能耗计量、统计、监测，产品能效检测、评估等方面也日益完善。这些都为实施能效“领跑者”制度奠定了坚实的“硬件”基础。我国目前已经建立了较为健全的节能管理体系，并有较多节能减排领域的专业科研机构和行业协会，这为制度实施奠定了“软件”基础。因此，我国将能效“领跑者”实施对象扩展到高耗能企业和公共机构，具有较好的可行性。

日本能效“领跑者”制度判定企业是否达到“领跑者”指标是根据企业某类产品能效的加权平均值，也就是说企业可以生产高效产品，也可以生产普通产品，只要加权平均值达到“领跑者”指标即为达标。但这种评定方式是建立在日本制造企业数量不多，企业诚信体系成熟，能够如实填报产品指标的基础上。而我国各种终端用能产品的生产企业数目众多，且诚信体系不够健全。为此，我国目前采用的是同类可比最优的方法，就终端用能产品方面而言，是针对单个产品能效进行测定，并依据测定结果公布产品“领跑者”名单。

二、能效“领跑者”制度实施进展

我国的能效“领跑者”制度实施范围包括终端用能产品、高耗能行业和公共机构三类。每类实施主体的特点不同，具体实施办法不同，组织实施部门也不同，具体实施情况如下。

（一）终端用能产品

终端用能产品能效“领跑者”制度由国家发展改革委牵头实施。2015年11月，国家发展改革委会同工业和信息化部、原国家质检总局，联合发布了家用电冰箱、平板电视、转速可控型房间空气调节器3类终端用能产品的能效“领跑者”制度实施细则。2017年12月，三部委又联合发布了电动洗衣机、照明产品2类产品的能效“领跑者”制度实施细则，并修订了之前发布的3类产品的实施细则。

终端用能产品能效“领跑者”评选，采用“申报、初评、能效现场检测、二次评选、公示、公告”的模式实施。在各地生产企业申报的基础上，召开初次评选会，根据实施细则评分标准对参选产品进行初评，并选取一定数量的型号进行现场检测，再根据初评和现场检测结果进行二次评选，最终评选出拟入选能效“领跑者”产品，在政府和相关网站公示并无异议后，由3部委联合发布产品“领跑者”名单。

为保障制度顺利实施，组织机构建立了能效“领跑者”产品申报信息系统，开通了相关网站和微信公众号，开展了实施细则宣贯培训，召开了新闻发布会、表彰会，并多次赴相关企业进行调研，根據调研情况及时评估、修订实施细则。

2016年，我国组织了冰箱、空调和电视3类产品的能效“领跑者”评选，共有477个型号申报，最终遴选出了18家企业的150个型号为“领跑者”产品。2018年，我国将洗衣机也纳入了能效“领跑者”评选，4类产品共有314个型号进行了申报。

（二）高耗能行业

高耗能行业能效“领跑者”制度由工业和信息化部牵头实施。2015年11月，工业和信息化部会同国家发展改革委、原国家质检总局，联合发布了《高耗能行业能效“领跑者”制度实施细则》，综合考虑行业能源消费量、节能潜力、能源计量统计基础等情况，决定2015年先在乙烯、合成氨、水泥、平板玻璃、电解铝5个行业开展能效“领跑者”活动，以后逐步扩展范围，形成覆盖钢铁、石化和化工、建材、有色金属、轻工等高耗能行业能效“领跑者”制度。

高耗能行业能效“领跑者”评选，采用“企业申报、主管部门复审、公示和公告”的模式实施。企业自愿向所在地省级主管部门提交申请报告，省级主管部门进行初审后将符合条件的企业上报国家主管部门。相关行业协会也可向国家主管部门推荐符合入围条件的企业并提交申请报告。国家主管部门组织专家通过资料审查、现场核验、同行评议、专家评审等方式开展复审，遴选出上一年度的高耗能行业能效“领跑者”名录。经核实满足入围条件的企业为入围企业，其中，产品能效达到行业领先水平的3—5家企业为能效“领跑者”企业。经官网和相关网站公示并无异议后，三部委将联合发布入围企业、能效“领跑者”名录及其单耗指标。

2016年7月，三部委联合发布了乙烯、合成氨、水泥、平板玻璃、电解铝5个高耗能行业能效“领跑者”企业名单，包括“领跑者”企业16家和入围企业20家。2018年6月，工业和信息化部会同国家市场监督管理总局联合发布了钢铁、乙烯、原油加工、合成氨、甲醇、水泥、平板玻璃、电解铝、铜冶炼9个重点用能行业能效“领跑者”企业名单，包括“领跑者”企业19家和入围企业21家。

（三）公共机构

公共机构能效“领跑者”制度由国管局牵头实施。国管局基于之前开展的节约型公共机构示范单位创建工作，从示范单位中进一步遴选出更加优秀的公共机构作为能效“领跑者”。2017年4月，国管局会同国家发展改革委、财政部印发了《关于2017—2018年节约型公共机构示范单位创建和能效领跑者遴选有关工作的通知》。公共机构与前述两类能效“领跑者”实施主体的差异较大，不同地区、不同类型、不同年代建设的公共机构用能差别显著，因此其能效水平难以用单一能效指标衡量，而要用一套指标体系来评判。为此，国管局对2013年制定的示范单位创建标准进行了修订，发布了《节约型公共机构示范单位和能效领跑者评价标准》。

公共机构能效“领跑者”评选，按照“同类可比，优中选优”的原则，采用“地方初选、复核验收、授予称号”的模式实施。首先，由各省级机关事务管理部门，按照省级以上机关、市级以下机关、高等学校、中小学校、医院和其他6个类别，分别遴选出1家能效“领跑者”单位，国管局负责初选中央国家机关“领跑者”单位。而后，国管局会同相关部委组成考核验收小组，赴各地区对推荐单位进行复核验收，并对验收通过的单位授予“公共机构能效领跑者”称号。

各地机关事务管理部门全过程参与了能效“领跑者”单位的调研、推荐和督导，大多数地区组织了评价标准培训，很多地区引入专业机构跟踪支持，部分地区（如：吉林、安徽、贵州、宁夏等）安排财政资金，以奖励、补贴等方式支持公共机构能效“领跑者”工作。

2017年，中央和地方共推荐公共机构能效“领跑者”单位197家，其中地方报送184家，中央国家机关13家。最终184家单位通过验收，其中地方173家，中央国家机关11家。国管局于2018年5月发布了2017—2018年公共机构能效“领跑者”名单。

三、能效“领跑者”制度实施效果

（一）促进了“领跑者”产品能效水平提升和“领跑者”单位节能工作深入开展

从公布的两批高耗能企业“领跑者”能效指标看，大部分“领跑者”企业和入围企业的产品单耗指标都呈现下降趋势，部分产品单耗下降明显，例如：2017年乙烯行业“领跑者”产品单耗指标较2016年平均下降了5%，以烟煤（包括褐煤）为原料的合成氨行业“领跑者”产品单耗指标较2016年下降了11%。

公共机构能效“领跑者”单位节能工作的开展普遍较其它单位更为积极，节能改造成效明显，难点工作取得一定突破，还涌现出一批亮点。184家“领跑者”单位中，有127家单位建设了能耗监测系统，进行分户、分类、分项计量管理，对重点用能设备实行实时监管;152家单位开展了能源审计，摸清了用能情况，分析查找了短板;24家单位建设了能源管理体系，实现了节能管理的标准化、规范化;154家单位建设了分布式光伏或光热系统;28家单位建设了浅层地热利用系统;142家单位配备了新能源汽车或建设了充电基础设施;95家单位采用了合同能源管理、政府与社会资本合作等市场化方式进行能源管理或节能改造;21家单位获得绿色建筑设计或运行评价标识;171家单位开展了生活垃圾强制分类;70%以上的单位与物业公司在合同中明确了节能目标要求和激励措施;90%以上的医院“领跑者”单位开展了节能绩效考核;100%的学校“领跑者”单位开展了面向学生的节约能源资源讲座、课程或主题活动。

（二）为行业树立了更高的能效标杆，引导企业和用能单位自主对标

“领跑者”制度为行业遴选出了能效表现最为优异的产品和企业，并通过媒体向全社会公布“领跑者”产品和企业名录及相应的能效指标，为整个行业树立了能效标杆，为行业标准提升提供了参考。“领跑者”终端用能产品通过在产品能效标识标志上加印“领跑者”标志，向广大消费者宣传推广“领跑者”产品，同时也对同类产品进一步提升能效起到了积极引导作用;部分高耗能企业和公共机构自觉与“领跑者”单位对比，主动向其学习经验，相关行业主管部门也通过组织发布会、经验推介会等，宣传“领跑者”单位经验，帮助其它单位对标、提升自身能效水平。

四、能效“领跑者”制度存在的問题和对策建议

（一）存在的问题

我国能效“领跑者”制度在政策设计和具体实施方面尚存在一些问题，既有针对三类实施主体的共性问题，也有个性问题。

第一，实施方案中提到的激励政策未得到落实，在一定程度上影响了企业和公共机构参与的积极性。三类主体的实施方案都提出制定激励政策，对“领跑者”单位给予鼓励。但从目前实施情况看，针对三类主体都未出台相应激励政策，对“领跑者”单位均缺乏有效激励，仅部分地方政府对公共机构“领跑者”给予了少量资金支持。单纯公布名单对于企业的激励作用比较有限，难以广泛调动他们申报“领跑者”的积极性。对于财政拨款的公共机构而言，本身节能的主动性和积极性都不够高，仅靠授予称号表彰“领跑者”也较难促进更多公共机构为了争当“领跑者”加大节能力度。

第二，尚未明确“领跑者”指标与强制性标准衔接的机制，难以广泛调动全行业节能自主性。实施方案提出“适时”将终端用能产品和高耗能产品单耗的能效“领跑者”指标纳入国家强制性标准体系，但从2014年发文至2018年12月止，“领跑者”指标尚未与强制性标准修订挂钩，未能给行业提供一个能效水平提升的明确预期。加之能效“领跑者”属于自愿性制度，企业和公共机构自愿申报，往往越是表现突出的单位越愿意参与评选，而能效水平不高的单位对参加“领跑者”评选往往更缺乏积极性。为此，从目前来看，该制度对全面调动行业主体、增强全行业节能自主性的影响较为有限。

第三，终端用能产品实施范围较小。目前终端用能产品能效“领跑者”制度只针对3类家电产品推广，且“领跑者”产品市场占有率仅3%左右，市场曝光频次较低，传播范围较小，受众面较窄，公众认知度不高。

第四，高耗能行业能效“领跑者”评选中未充分发挥行业协会的作用，部分行业评选中现场核查不够充分。实施方案要求组织实施部门委托行业协会开展高耗能行业能效“领跑者”企业入围遴选工作，但是高耗能行业能效“领跑者”制度实施细则以及实际工作中，都主要依靠地方管理部门组织企业申报。有些地方主管部门不够了解当地企业的能效水平在全行业中所处的地位，因此报送的企业水平参差不齐。有些行业协会（中国石油与化工企业联合会）已较国家率先开展了多年的行业内能效“领跑者”评选工作，但国家“领跑者”制度的实施与行业协会已有工作衔接不够充分。此外，调研时也有专家反映，由于评选工作安排偏紧，未能按照实施方案要求去现场核验。

（二）对策建议

建议有关部门继续实施能效“领跑者”制度，并在以下几方面进一步完善。

第一，尽快研究出台能效“领跑者”激励机制。建议有关部门抓紧制定针对终端用能产品、高耗能行业、公共机构能效“领跑者”的具体激励机制，让“领跑者”产品、企业和公共机构能够直接或间接地获得实质性的好处，如给予免费的广告时间、报纸网站宣传版块、展会展位，给予相关论坛发言机会，成为能效网络小组核心成员，单位核心人员入选国家能效专家库等，从而调动更多企业和公共机构的积极性，提高参与度，扩大政策影响力。

第二，抓紧将能效“领跑者”指标与强制性能效标准对接。建议有关部门尽快组织研究将终端用能产品和高耗能行业能效“领跑者”指标在一定时间后转化为国家强制性能效标准或将公共机构能效“领跑者”指标转化成节能考核目标的机制。将“领跑者”指标作为未来行业能效提升目标的重要参考，并给出相应的时间节点，以便给市场一个明确的信号，从而更广泛地激发行业主体节能动力。

第三，逐步扩大能效“领跑者”制度实施范围。在充分总结前期制度实施经验基础上，选择能效标准完善、能效提升潜力较大的产品和行业，盡快将能效“领跑者”制度向更多的终端用能产品和高耗能行业推广实施。对于已开展多年能效“领跑者”工作的行业，如石化和化工行业，建议充分依托行业已有基础，扩大实施“领跑者”制度的产品范围。

第四，进一步完善评审流程和工作机制。建议有关部门完善具体评审流程和时间安排，为现场核验预留充足的时间。继续加强宣传、培训力度，提高行业主体参与度，扩大政策影响力。建议在高耗能行业能效“领跑者”评选中更多地采用行业协会推荐的方式进行初选，充分利用好行业协会的力量。

（谷立静，国家发展改革委能源所副研究员。白泉，国家发展改革委能源所研究员。刘世俊，联合国开发计划署项目主任）