推动长江经济带城市群建设的战略思考

石颖

长江经济带已形成“1+2+3”城市群空间格局，正处于由城市各自独立发展迈向城市群协调发展的重要阶段。党的十九大报告要求，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。2019年国务院政府工作报告指出，要将长三角区域一体化发展上升为国家战略。长江经济带城市群是东中西合作的协调发展城市群、是具有国际竞争力的世界级城市群、是沿海沿江沿边的全面开放城市群、是生态文明建设的先行示范城市群。当前长江经济带城市群建设面临城市群间协调联动机制不足、产业布局不尽合理、跨区域环保合作等现实挑战，为使长江经济带城市群建设落到实处，建议从协调一体化发展，打造世界级产业集群，共推国际产能合作，构建生态型城市群等方面发力。

一、长江经济带城市群建设的战略意义

（一）东中西合作的协调发展城市群

长江经济带城市群大致包括1个世界级城市群（长三角城市群）、2个国家级城市群（长江中游城市群、成渝城市群），以及3个区域性城市群（江淮城市群、黔中城市群、滇中城市群），“1+2+3”城市群空间格局逐渐清晰。长期以来，中国的区域发展规划多基于纵向谋划，在一定程度上造成横向东中西三大区域差异逐渐拉大。长江经济带覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州等11个省市，面积约占全国的21%，人口约占全国总人口的42.8%，2018年长江经济带生产总值达40.3万亿元，贡献全国GDP的45%。它好似一条金丝带，将沿线的省市区县乡串联起来，是促进我国区域间横向合作及经济协调发展的关键所在。要使地域面积跨度大、发展水平相差远的区域连接成一个有机体，需要以城市群发展为依托，以点带面形成东中西互动合作的协调发展城市群，这是建设长江经济带的必由之路。

（二）具有国际竞争力的世界级城市群

从全球城市化进程来看，美国、欧洲、日本等国家和地区的城市化均经历从单个城市发展到大都市圈，再进一步发展成城市群的演进过程。早在1951年，法国地理学家简·戈特曼（Jean Gottmann）就提出城市群的概念，将美国大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、日本太平洋沿岸城市群、欧洲西北部城市群、中国长三角城市群、英国中南部城市群列为世界六大城市群。其中，美国大西洋沿岸城市群在2%的国土面积上，容纳了全美20%的人口。日本太平洋沿岸城市群集中了日本80%以上的大型企业和全国50%以上的人口。可以预见，未来国家间的竞争，必然会在这些世界级城市群中展开。然而，从GDP总量、人均GDP以及地均GDP来看，长三角城市群长期处于垫底位置。2018年，我国城镇化率达到59.58%，预计2030年，这一数字将要提高到70%，不仅如此，长江干线年货物通过量达到26.9亿吨，较2017年增长7.6%，稳居全球运河第一位。长江经济带完全有能力全面建成具有全球影响力的世界级城市群，并与其它五大世界级城市群并肩。

（三）沿海沿江沿边的全面开放城市群

长三角城市群位于我国东海岸线的中点，扼长江入东海的海口，且包括上海港、宁波港、南京港、镇江港、张家港、江阴港等组成我国最大的沿海港口群。借助长江黄金水道，可以连通面积180万平方公里的长江流域，使经济增长空间从沿海拓展到沿江沿边内陆。长江经济带具有重要的区位优势，是“一带一路”在国内的主要交汇地带，可以实现同“一带一路”建设有机融合，培育国际经济合作竞争新优势。2014年9月，《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》中明确要求，长江经济带要“加强与丝绸之路经济带、海上丝绸之路的衔接互动，使长江经济带成为横贯东中西、连接南北方的开放合作走廊”。2015年3月，《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》白皮书中已经明确，长三角是“一带一路”建设的排头兵和主力军。长江经济带城市群建设利用沿海、沿江、沿边优势，是一个东西双向全面开放的城市群。

（四）生态文明建设的先行示范城市群

改革开放40年来，长江经济带对全国经济发展做出了重要贡献，同时也付出了相应的代价。作为世界第三、亚洲第一大河，长江对于保护生物多样性和保障国家生态安全的作用不可替代。根据中央的定位，长江经济带要成为生态文明建设的先行示范带，一些行之有效的保护措施还要根据实际需要逐步推广到其他流域的保护中。党的十八大以来，习近平总书记曾在多个场合作出“共抓大保护、不搞大开发”的重要指示精神。2018年11月，中共中央、国务院明确要求以生态优先、绿色发展为引领，依托长江黄金水道，推动长江上中下游地区协调发展和沿江地区高质量发展。因此，长江经济带城市群的定位应该是在生态文明建设的总体布局之下的先行示范城市群。

二、长江经济带城市群建设面临诸多现实挑战

（一）城市群间协调联动机制不足

沿着长江流域，长江经济带横跨11个省市，涉及多个省级行政区、地级行政区、县级行政区和乡级行政区等跨层级、多个行政单元，这些行政区划每一个背后都代表了不同的经济主体，由各级政府主导行政区域内的经济发展，包括人员、财产、物资的流动以及信息指令的传递。因此，推动长江经济带城市群建设的最主要挑战就是行政主体管辖分割掣肘。城市群间协调联动机制不足，交通运输、城市基础设施、市民待遇一体化布局欠缺。

（二）城市群間产业布局不尽合理

根据中国社会科学院工业经济研究所《工业化蓝皮书：中国工业化进程报告（1995—2015）》测算，截止到2015年，上海已处于后工业化阶段，江苏、浙江两省已经十分接近后工业化阶段。而长江经济带的上游、中游省市大多处于工业化快速发展的工业化中期阶段。长江经济带各城市工业化进程的差距将进一步导致两个问题：一是长江流域各城市间产业结构趋同比较明显，如汽车制造行业几乎遍布沿江各省市，各省市过分追求建立门类齐全的产业体系，造成资源过度消耗、低水平重复建设、各地比较优势难以发挥。二是长江流域各城市间缺乏分工合作等密切的经济联系，产业带动、产业联动、产业集群能力不足，城市群间的产业布局不尽合理，影响了长江经济带城市群整体竞争优势的提高，未形成一盘棋、一张图、一条心。

（三）跨区域环保合作面临实际压力

一方面，工业化与生态保护的矛盾是长江经济带城市群发展中面临的突出问题。长久以来，长江经济带城市群建设先后经历了以开发为主的阶段、开发与保护并重的阶段，现已步入以保护为主的阶段。即便如此，沿江石化、磷化、纺织、钢铁、造纸等污染性行业企业仍然大量存在，化工围江、垃圾围城的现状并未完全改变。另一方面，长江经济带各城市群跨区域环保合作力度不够。“共抓大保护”是长江经济带沿线各城市共同的责任，但当前多为城市各自抓，而城市间共抓不够。究其原因，这还是一个经济学中负外部性的问题，长江上游成渝城市群过多承担着治理水污染，涵养水源的责任，在一定程度上限制其经济发展，环境保护的积极性不高;反观长江下游长三角城市群则享受着良好的生态环境，而无需付出代价，因而忽视环保问题，严重的还可能会形成破坏性发展思维。

三、推动长江经济带城市群建设的政策建议

长江经济带无论从面积、人口、经济总量，还是从地理位置、生态环境、资源水平来看，都是中国960万平方公里国土面积上条件最好的地段。发展好长江经济带“1+2+3”城市群，关键要抓好城市群协调一体化发展、打造世界级产业集群、共推国际产能合作以及构建生态型城市群四个方面。

（一）长江经济带城市群协调一体化发展

第一，实现交通运输一体化。交通枢纽主要由水运枢纽、航空客货运枢纽、高铁枢纽、铁路枢纽以及高速公路枢纽等五大交通枢纽组成。交通枢纽就像是一个城市的发动机，对城市经济发展具有战略意义。按区位优势，长江上游成渝城市群主要以铁路、水运、空运三大枢纽、三大口岸和三个保税区为载体，加快打造西南地区综合交通枢纽;长江中游城市群主要以荆江航道整治等工程为主，实现经济效益与生态效益双丰收;长江下游长三角城市群主要打造深水航道，实现长江出海口与南京等城市间可全程通航水运。

第二，实现基础设施一体化。在水电气、地铁轨道、公交客运等基础设施和市政设施布局上，要逐步实现建设一张网和管理一体化，而不是各自为政的建设和发展。围绕着中心城市上海、武汉、重庆，基础设施建设布局以地铁轨道网络互通为主，首先实现大都市圈内高水平的互联互通。在大都市圈之间或距离较近的城市与城市之间主要以城际铁路方式实现互联互通。

第三，实现市民待遇一体化。长江经济带城市群协调一体化发展，首先要做到的就是市民基本待遇的一体化，这涉及市民的教育、医疗、住房等一系列一体化统筹配置。市民基本待遇一致是进一步促进人才、企业、产业集聚的基础和前提保证。以上海、武汉、重庆三个中心城市为核心，在其辐射的大都市圈内人口流动可以进一步放开，按照一体化标准共享生产生活所需要的医院、学校、文化娱乐场所等相关配套，辐射带动长江经济带城市群的建设和发展。

（二）打造长江经济带世界级产业集群

第一，促进产业互补，形成产业集群新格局。长江经济带各城市群定位分工不同，因此，根据各自优势形成内部协调一致的研发、生产、销售、配送、售后等生产性服务业供应链系统化，根据区域分工协作在长江上中下游大力培育电子信息、高端装备、汽车、家电、纺织服装五大世界级产业集群的产业链集群，形成产业空间布局合理、区域优势互补的产业集群新格局，打造区域核心竞争力。

第二，发展新型物流，培育数字贸易新业态。充分发挥长江经济带城市群良好的航运、空运、铁路、公路等交通运输条件，发展出口贸易、转口贸易、跨境电商等新型國际贸易和物流产业。此外，当前国际贸易已经进入数字贸易时代，应该发挥上海、杭州在数字经济领域方面的实力，培育数字贸易和数字经济新增长点，推动大数据、云计算、人工智能等硬科技深化发展。

第三，实行创新驱动，打造创新创业新基地。长江经济带是中国高校、研究机构资源最集中的地区之一，2017年，长江经济带11个省市高校在校生数量约占全国的43%。因此，应充分发挥长江经济带以教育形成的人力资本对创新的驱动作用，鼓励从0到1的原创性创新成果不断发明，促进从1到100的科研成果不断转化，从100到1000的成果不断发展壮大并形成独角兽企业、乃至超级独角兽，最终形成完整的创新驱动体系，打造创新创业新基地。

（三）共推长江经济带城市群参与国际合作

第一，推动优势产业走出去。长江经济带是中国最重要的工业走廊之一，据统计，长三角地区出口额占全国对“一带一路”国家贸易出口额的35%。“一带一路”沿线国家多数存在基础设施建设短板，而这恰好是长江经济城市群的优势。长江经济带城市群建设应该发挥沿江大批现代化工业企业的优势，抓住亚投行建立等历史机遇，推动将优势制造业走出去，参与沿线国家基础设施建设，带动建筑行业、机械制造、工程承包等相关行业企业一同走出去，为区域发展和国外基础设施建设做出积极贡献。

第二，实现交通网络互联化。“一带一路”国内交通网络与长江经济带城市群交通网络契合度比较高，通过长江经济带航运、水运、货运通道，加强与“一带一路”沿线国家间的高水平互联互通，促进与中亚、南亚、欧洲的贸易运输，甚至实现与世界其他国家和地区之间的联系。这将进一步助力提升长江经济带城市群整体发展水平，并为各国经济发展提供便利。

第三，加大信息和文化交流。长江经济带城市群与“一带一路”国家具有深厚的历史渊源和人文基础，各国期望加快发展的愿望是一致的。因此，需要进一步加强人员之间友好往来、增进相互了解，加大长江经济带沿线城市与“一带一路”城市间的信息和文化交流，为开展区域间合作奠定社会基础。

（四）构建长江经济带生态型城市群

第一，财政政策支持绿色发展。各级政府可以通过建立政府引导基金，扶持符合绿色发展理念的产业做大做强，同时，对于需要关停并转的高污染类企业，可以通过财政贴息、贷款贴息等财政政策，支持企业渡过难关。此外，企业也要承担一定的社会责任，执行严格的环保、能耗、质量标准，提高资源利用效率，加快传统产业绿色转型升级，实践长江经济带城市群绿色发展。

第二，明确界定各省市权责利。根据长江上中下游6个城市群的不同区位特征、发展目标和承载能力，研究制定科学的评价指标体系，明确导致长江流域生态环境变化的主要原因及相互关系，理清每个城市群所应承载的环保最低线和发展最高线，将长江经济带城市群对长江流域带来的环境代价最小，长江流域环境对长江经济带的约束最低，形成科学、明确、清晰的长江经济带城市群建设路径，并为未来长江经济带生态环境恢复和评估提供基础。

第三，发挥生态示范区引领带动作用。重点建设三峡经济合作区、洞庭湖生态经济区、鄱阳湖生态经济区等生态示范区，充分发挥生态示范区对长江经济带城市群的引领带动作用，在沿江水污染、土壤污染等方面进行综合治理，承受住资源与生态环境双重压力，将长江经济带城市群建设成为人与自然协调发展的生态型城市群。

（作者为国家发展改革委体管所助理研究员）