上海创新社会治理的基本经验及政策启示

蔡潇彬

上海在创新社会治理方面积累了丰富经验，以党员社区民警参与社区党建为抓手创新基层党建工作，以人民调解为重点提升基层治理法治化水平，以文化配送为抓手推进基层文化道德建设，以社区社会组织为依托提升基层自治共治水平，以街镇体制改革为重点推进基层政权建设。

一、上海创新社会治理的基本经验

（一）以党员社区民警参与社区党建为抓手，创新基层党建工作

2013年4月7日，上海市印发《关于鼓励党员社区民警积极参与社区党建工作的指导意见》，正式拉开党员社区民警参与社区党建序幕，积极创新基层党建。党员社区民警初次参与基层党组织建设由上级党组织任命，任期届满后继续留任则需通过换届选举。党员社区民警参与社区党建以兼任村居党组织副书记的形式开展，不占当地村居党组织班子职数，拥有参与权、讨论权、表决权和监督权，不拥有参与村集体分红、集体土地分配及领取经济补贴等权力。党员社区民警参与社区党建主要协助书记分管地区治安安全防范、社会矛盾化解等工作。截至2018年11月20日，全市有3772名党员社区民警兼任居（村）委副书记，占全市党员社区民警总数的99.85%。

党员社区民警参与社区党建具有重要意义。首先，党员社区民警参与社区党务工作，可促进警务工作和党务工作间的沟通协作，推进基层社会共建共享。例如，黄埔区、虹口区等公安分局派出所与社区党支部结对成为共建党支部，派出所领导与社区居委会党组织书记定期互访，共同探讨社区管理及社区党建等问题，协力推进基层社会治理。其次，党员社区民警参与社区党建有利于共同化解矛盾纠纷，党员社区民警参与社区党务工作，为基层提供了一个跨部门整合各方治理力量的机会，可把基层司法综治力量、社区人口协管员、社保队员、人民调解员、社会工作者及社区工作者等多元力量整合起来，最大限度调动各方资源，形成治理合力。例如，长宁公安分局社区民警在居民区治理中引入社会组织，形成社区民警、司法部门派驻人民调解员、律师共同参与化解社区矛盾纠纷的“三结对”模式，取得良好治理效果。最后，党员社区民警参与社区党建，有助于共同解决治理难题，党员社区民警通过兼任居（村）委党组织副书记，可在基层社会治理中发挥更积极的作用，切实解决与居民反映强烈的“急难愁盼”难点问题。

（二）以人民调解为重点，切实提升基层治理法治化水平

上海市高度重视维护社会稳定工作，以人民调解为抓手大力提升基层社会治理法治化水平，具体工作有两大方面。一是以基层司法所为平台，大力发挥人民调解在矛盾纠纷多元化解机制中的积极作用，上海市高度重视推广“枫桥经验”，以“枫桥经验”为借鉴，着力推进人民调解制度建设，力争把矛盾纠纷化解在第一线，解决在萌芽状态。让人民调解深度参与信访矛盾纠纷化解工作，通过派驻接待、前置调解等方式，切实发挥人民调解的第一道防线作用。截至2017年末，上海市全市人民调解组织共受理各类纠纷35.5万件，同比增长5.27%，调解成功32.9万件，调解成功率92.83%。

二是以基层法律服务为抓手，切实提升基层社会治理法治化水平。上海市高度重视社会治理的法治化，以基层法律服务为抓手，大力提升基层社会治理法治化水平。截至2018年11月，全市居村（社区）法律顾问覆盖率为100%，上海市积极推进线上公共法律服务建设，切实规范线上公共法律服务工作，统筹线下线上公共法律服务，让群众不出社区即可享受优质法律服务，全面提升基层社会法治化水平。

（三）以文化配送为重点，扎实推进基层文化道德建设

要实现有效社会治理，要强化基层文化道德建设，切实提升基层文化道德水平，推进基层自治法治德治协同发展，形成多元共治多管齐下的良好社会治理局面。上海市高度重视基层文化道德建设，积极推进基层文化领域改革，着力推动以文化配送为主要内容的基层文化道德建设工程，取得积极成效。一是着力打造四级公共文化配送体系。2014年，全市拉开公共文化配送改革大幕，组建成立“上海东方公共文化配送中心”，打造涵盖市、区、街镇、居村的四级公共文化服务配送体系，促进专业资源、区域资源、社会资源的共建共享。通过规范配送标准及采购流程，吸引大量社会主体参与公共文化配送服务，截至2018年11月，上海市的公共文化配送服务吸引了包括专业院团、国家单位、行业协会、民非组织、民营院团、文化公司等在内的各类配送主体200余家，吸引了市级社区文艺指导员近600名。

二是着力提升居村综合文化活动室（中心）服务功能。上海市为贯彻落实中央关于基层综合性文化服务中心建设要求，在上海市、区、街镇三级公共文化设施体系的基础上，进一步下沉公共文化服务资源，打造第四级居村服务平台，将养生、亲子、阅读及文化等优质资源下沉到居村一级，激发居村综合文化活动室（中心）的活力，提升基层群众公共文化水平，提升基层群众精神修养及道德水平，助力基层社会治理。

三是大力推进基层文化志愿服务体系建设。一方面，通过建立“上海市文化职业服务联盟”，健全文化志愿服务工作机制，丰富公共文化服务供给主体，以志愿服务建设推进公共文化服务体系建设。截至2018年11月，上海文化志愿服务队5000余支，志愿服务者近20万。另一方面，通过积极挖掘文化能人、开展文化走亲等形式，上海市积极推进群众性文化团队建设，截至2018年11月，全市市、区、街镇三级群众文化团队6000余支。各类群众性文化团队在其运作过程中，通过“润物细无声”的方式，化解了不少社会冲突，引领了文明风尚，推进了基层社会治理。

（四）以社区社会组织为依托，提升基层自治共治水平

上海市高度重视社会协同和公众参与在提升基层社会治理水平、促进基层社会治理现代化进程中的重要作用，大力提升社会协同水平，积极推进公众参与基层社会治理，不断深化基层社会自治共治变革。自治机制建设方面，上海市制定了《关于本市城乡社区协商的实施意见》《关于推进居民区联席会议制度规范化建设的指导意见》等重要政策，不断强化民主协商，切实保障人民群眾享有更多的民主权利。共治平台建设方面，上海市出台了《关于完善街道社区代表会议制度推进社区共治的实施办法》，规范了基层社区代表会议和社区委员会，紧紧围绕社区公共事务和公益事业，不断丰富共治内容，完善提议、协议、评议共治程序，截至目前，上海市全市各街道基本实现共治全覆盖。

上海市高度重视社会组织建设，鼓励社会组织参与社会治理。为了便利社会组织参与社区事务，上海市大力推进社会组织服务中心建设，出台了《上海市社会组织服务中心建设与服务指南》，为社区社会组织建设与服务提供指引，截至目前，上海市有各类社会组织服务中心240余个，基本实现了市、区、街镇三级全覆盖。上海市高度重视发挥社区社会组织在基层社会治理中的积极作用，重点培育社区生活服务类、社区公益慈善类、社区文体活动类、社区专业调处类社会组织，截至2018年6月，上海市共有社区社会组织4915家，占登记社会组织总数的31.3%。上海鼓励社区社会组织与社会各界合作，以举办“上海公益伙伴日”活动及组织申报“公益基地”等形式支持社區社会组织参与社会治理，取得良好成效。

（五）以街镇体制改革为重点，着力推进基层政权建设

上海市高度重视基层政权建设，在基层治理立法、社区工作者队伍建设等方面积极探索，以街镇体制改革为重点着力推进基层政权建设，取得积极成效。在基层治理立法方面，从2016年9月至2017年4月，上海市人大陆续审议通过了《上海市街道办事处条例》《上海市实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》《上海市居民委员会工作条例》等三部有关社会治理的重要法律法规，为上海市基层社会治理提供了根本性法律保障。

在社区工作者队伍建设方面，上海市从2015年起，开始探索在公务员和事业编制以外，建立全新的社区工作者队伍职业形态。在社区工作者的薪酬方面，构筑了“三岗十八级”社区工作者薪酬体系，在社区工作者的能力建设方面，全面开展教育培训，构建了市级骨干培训、区级个性化培训、街镇全员轮训的三级培训网络，全面提升社区工作者在社会工作、民主协商、心理学等方面的方法技巧，夯实社区工作者的实务能力和综合素质。截至2017年底，全市共有社区工作者4.6万人，平均年龄37周岁，大专及以上学历占82.9%。

二、上海创新社会治理的未来方向

（一）以基层党建为抓手，切实推进基层社会共建共治

基于上海市党员民警参与社区党建的良好实践，未来上海社会治理的重要方向之一是以基层党建为抓手，以党员社区民警参与社区党建为契机，切实推进基层社会共建共治。一方面，以社区警务室为平台，将社区人口协管员、社保队员和人民调解员等力量全部整合到社区警务室合署办公，构建基层社会协同治安体系，协力推进基层社会治理。另一方面，要强化基层各类站室的联合共建，在组织建设方面实现协同运作，具体而言，在社区警务室、综合治理工作站、微型消防站、境外人员服务站及网格中心、司法所等部门间建立共建机制，积极推进站室共建、业务联动，着力提升基层共治效能。此外，要高度重视社区自治平台的融合发展，以移动互联网技术为基础，将各部门构建的线上服务平台整合到一起，向基层居民提供一站式自治服务平台，降低居民参与基层社会治理的时间精力成本。

上海要高度重视基层社区、社区工作者及社会组织的“三社联动”，不断推进社区生活服务类、社区文体活动类、社区专业调处类社会组织建设，完善社区社会组织服务中心及社区基金会等支持性社会组织管理体制，以社区社会组织建设带动“三社联动”，进而以“三社联动”推进基层社会治理。在社会组织的参与方面，要强化基层政权及基层自治实体向社区社会组织购买服务机制建设，构建完善的购买服务体系，以购买服务的形式促进社区社会组织参与基层社会治理。在社会组织管理方面，要高度重视党建工作的引领作用，不断强化“两新”组织的党建工作，以党建统筹基层政权、基层自治组织及基层社会组织的融合发展，形成政府社会共建共治的良好局面。

（二）以自治德治法治“三治”融合为突破，推动基层社会治理融合发展

党的十九大报告对基层社会治理提出了新要求，指出要加强农村基层治理工作，构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。《国家乡村振兴战略规划（2018—2022）》进一步指出要健全现代乡村治理体系，特别指出要推进自治法治德治有机结合。当前，尽管上海市推进党员社区民警参与社区党建工作，一定程度上促进了基层治理力量的融合，但总体来看基层社会治理依然呈现出碎片化特点，跨部门协同机制不健全现象依然普遍，他治与自治间紧张关系一直未消除，道德教化机制与法律规范机制间冲突一直存在。如何更好地协调基层政权的行政领导需求与基层自治组织的自治需求，如何平衡传统乡村道德规范与现代法律规范之间的潜在张力，如何协调各上级组织派驻居村工作站（中心）间的潜在冲突，是未来构建面向全面现代化的基层社会治理体系必须予以解决的重要问题。

融合发展和协同发展是未来社会治理的大方向，要摒弃传统条块分割的治理思想，以整体性思维统领基层社会治理，全面推进基层政权与自治组织协同发展、自治组织与社会组织协同发展、自治机制与道德机制及法律机制协同发展，统筹推进社区警务室、综合治理工作站、微型消防站、境外人员服务站、网格中心及司法所等基层派驻机构间的站室共建和业务联动，促进基层社会治理整体化和一体化，形成强大基层社会治理合力。

（三）以“社区云”平台为依托，切实提高社会治理智能化水平

习近平总书记在党的十九大报告中明确指出，要切实推进社会治理的智能化，以现代科技力量促进社会治理发展。当前，上海市已经开始着手推进“社区云”平台建设，拟采用“1+2+X”为基层架构建立面向村居和居民的智能化社区治理平台，“1”表示汇集一个社区基础数据库，“2”表示构建一套面向居村和居民的双应用平台，“X”表示构建一个开发性智能平台。平台建成后将汇集大量社区实时信息，既为村居社会治理提供重要的数据资源，也为居民提供重要的服务窗口，以信息化手段全面提高社区治理的智能化水平。

未来，应大力推进基于“社区云”的基层社会治理智能化改革，构建完善的信息共享渠道，加快实现以“社区云”为平台的基层社会信息同步共享、情况同步交流、措施同步落实的“三同步”目标。以“社区云”为支撑大力推进基层社会治理“一站式”服务平台建设。积极运用大数据、互联网等现代信息技术，全面提升居村治理现代化水平。大力整合居村治理资源，形成居村整体治理大格局，推动基于互联网的居村治理服务清单建设，实现居村治理服务规范化标准化，形成完善的居村治理服务体系。

三、上海创新社会治理的政策启示

（一）高度重视党建工作在基层社会治理中的统领作用

在上海创新社会治理的过程中，党建工作扮演了极为重要的角色。上海市高度重视党建工作在基层社会治理中的重要作用，在不同層面均大力推进以党建带动治理工作。在基层政权层面，上海市委2014年印发了《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》，将原社区党工委更名为街道党工委，赋予街道党工委对区职能部门派出机构负责人的人事考核权和征得同意权;在基层自治组织层面，上海市大力完善以居民区党组织为核心，居委会为主导，居民为主体，多方参与、良性互动的居民区治理架构，发挥党组织在居民自治中的价值引领、组织动员、支持服务、统筹协调作用;在社会组织层面，上海市60%以上的街镇建立了社区社会组织联合会，大力发挥党建的纽带作用，在社会组织和政府部门之间架设了沟通的桥梁。

（二）高度重视基层政权在基层社会治理中的关键作用

上海市高度重视基层政权建设，严格贯彻落实中央关于建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”基本社会治理体制的要求，突出基层政权在社会治理中的重要作用，通过不断强化基层政权建设推进基层社会治理。一是改革街道办事处机构设置，街道党政机构按“6+2”模式设置，统一设置党政办公室、党建办公室、服务办公室、平安办公室及自治办公室;二是切实推进街道党政机关职能转变，赋予街道党工委对区职能部门派出机构负责人的人事考核权和征得同意权，赋予街道规划参与权和综合管理权，取消街道招商引资职能，把街道工作重心转移到公共服务、公共安全及公共管理等社会治理工作上;三是大力推进基层书记队伍建设，探索居民区党组织书记实行事业岗位、事业待遇改革，取得良好成效。

（三）高度重视社会组织在基层社会治理中的主体作用

上海市在创新社会治理进程中，高度重视社会组织在基层社会治理中的主体作用，大力营造有利于社区社会组织发展的良好环境，积极发展生活服务类、公益慈善类、文体活动类及专业调处类等社区社会组织，推动社会力量参与社会治理。另外，上海高度重视发动社会群众参与社会治理，创造性地推动社区工作者队伍建设，探索构建以社会化招聘、契约化管理、专业化培训、职业化运作为方向的社区工作者体系，不断扩大社会公众对社区治理的参与范围。同时，上海市高度重视以市场化方式吸引更多社会组织参与基层社区治理，以购买社会组织服务的形式不断扩大社会治理的参与主体。

（作者单位：国家发展改革委社会所）