开展集成改革试点 彰显整体改革效应

编者按：江苏省江阴市是全国县域经济发展“十六连冠”、位列中国工业百强县之首。2017年，江阴市在全国率先开展集成改革，以提升县域治理体系和治理能力现代化为目标，强化系统集成，带动各领域改革协同并进，形成面上改革突破，着力构建了以党的领导为根本保障，以“政府服务、基层治理、社会救助、生活服务”四大体系为重要支撑的“1+4”县域治理架构，实现了县级集成改革的方法论创新，为县域改革提供了宝贵借鉴。我们对江阴市县级集成改革试点的做法进行了梳理，现将有关材料刊载，供各地参考。

习近平总书记多次强调：“试点是改革的主要任务，更是改革的重要方法”“推进改革，要树立系统思维，推动有条件的地方和领域实现改革举措系统集成”。2017年7月，江苏省委在江阴市创新开展县级集成改革试点，以提升县域治理体系和治理能力现代化为目标，聚焦重点领域和关键环节，通过“政策集成、方案集成、落实集成”，着力增强改革系统性、整体性、协同性，形成了面上改革突破，“把點上的盆景集合成面上的风景”，为经济社会高质量发展增创了体制机制新优势。

一、江阴市推进改革试点的“三个集成”

江阴市推进改革试点在县域范围内的整体集成，具体包括三个层面：一是政策集成。江苏省委明确江阴集成改革试点可享用所有省级改革试点政策，并可根据改革任务需要提出新的政策需求，这不仅是对试点任务的实质性支持，更为试点地区提供了探索和作为的空间。二是方案集成。围绕制约发展的突出问题根源做一揽子系统性解决方案，统筹好各领域、各子项、各事项之间的层次结构，处理好推进速度与改革质量的统一，增强改革谋划落实的协调性。三是落实集成。将推进落实机制与改革试点方案同步谋划、一体部署，确保改革试点任务按照任务书、路线图、时间表落地生根。

二、江阴市集成改革的主要做法是“1+4”

集成改革开展以来，江阴市以系统思维谋划重点领域改革，以推进机制确保改革落地生根，坚持问题导向、需求导向和效果导向，以制约长远发展的根本性问题和矛盾最突出、改革呼声最高、人民需求最迫切的领域为改革重点，通过7大领域、38个方面、356项改革任务和18项工作推进机制，全面推开、实施到位，2018年底已基本完成试点任务，构建了以党的领导为根本保障，以“政务服务、综合执法、社会救助、生活服务”四大体系为重要支撑的县域治理“1+4”总架构。

（一）“1”，就是全面夯实党的领导这一根本保障

始终遵循党中央关于全面深化改革工作的部署要求，不断强化党的领导，确保改革沿着正确轨道前进。一是突出强组织。由江阴市委书记、市长分别担任市委集成改革领导小组组长、副组长，市委常委担任7个专项小组组长，镇街党委组建相应领导协调机构，建立改革工作“一把手”负责制，实现对改革工作的高位统筹。二是突出聚共识。坚持把思想发动放在首位，动员江阴市上下站在时代高度、政治高度、战略高度和发展高度，超越一时之需看改革、超越一事之作谋改革、超越一己之念促改革，切实增强做好集成改革的使命意识、大局意识和机遇意识。三是突出优方案。系统出台“7+2”集成改革方案，“7”是指加强党的建设、行政管理体制、经济体制、生态文明体制、开发开放体制、城乡发展一体化体制、社会事业体制等七大领域专项改革方案，“2”是指改革工作推进机制、改革宣传工作方案，实现了对改革任务、改革路径、改革过程的全掌控。四是突出立机制。建立健全调查研究、督察督办、三方约谈、第三方评估、绩效考核等“18项机制”，确保集成改革任务及时启动、有序推进、按期完成。五是突出集民智。坚持开门搞改革，既注重借智借力专家学者进行改革方案咨询，开展改革课题研究，又注重主动邀请社会各界参与改革方案论证，听取群众改革评议，汇聚起更广泛、更强大改革合力。

（二）“4”，就是积极构建县域治理“四大体系”

第一，全面构建便捷高效的政务服务体系。针对基层政府责权利不匹配、行政审批服务效率不高、政府数据资产亟待盘活等问题，着力打破利益藩篱，突出资源整合，加快体制重构，全力营造简约便民、阳光高效的政务环境。一是编制市镇权责大清单。按照“江阴急需、市县同权、法律许可”思路，承接江苏省赋权14项、无锡市赋权282项;根据“能放则放、应放尽放”原则，赋予镇街经济社会管理权限861项;围绕“园内事园内办”目标，开放园区承接设区市经济管理权限187项，通过“授权+赋能”构建起权责匹配、科学规范的市镇（街）园新型权责体系。二是实现行政审批大提速。组建市行政审批局，将涉及市场准入、建设投资等69项许可事项和工作人员集中，全面推行“网上办、集中批、联合审、区域评、代办制、不见面”，基本实现“企业注册开业2个工作日、不动产权证4个工作日、施工许可证40个工作日以内完成”的“2440”高效审批服务目标。三是建成政务信息大数据。以建设智慧城市为引领，在江苏率先建成市（县）级大数据中心，实现了“部门业务数据”向“政府数据资产”转型，已完成61个部门10.6亿条数据接入，实现审批、服务、执法、监管政务信息互联共享。

第二，全面构建沉底到边的基层治理体系。针对基层治理中长期存在的“看得见的管不着、管得着的看不见”的体制痼疾，推动治理方式从粗放向精细、被动向主动、单边向多元转变，全力打造“管理在网格、执法在中队、指挥在中心”的运行体系。一是织密基层治理网格。按照“纵向到底、横向到边”的要求，把全市域划分为17个一级网格、271个二级网格、1558个三级网格，将所有“人、地、物、事、组织”等要素全部纳入网格，配齐配强网格长、网格员、督察员、信息员、巡查员和联络员等“一长五员”，做到“上面千条线、下面一张网”。二是组建综合执法队伍。市级层面按照“一个领域一支队伍”原则，成立市城市综合管理局，在市场监管、交通运输、城乡建设、国土规划、农林水利、安全生产、卫生监督等领域归并组建7支综合执法队伍;镇街层面按照“一支队伍管执法”原则，组建综合执法局，设置全能型中队，构建起市镇联动、权责统一、精简高效的综合执法体系。三是建成指挥调度中心。构建市、镇、村三级综合管理服务平台，市级平台负责重大事项指挥调度，镇街平台负责日常事项精细管理，村级平台负责一线巡查信息反馈，形成发现问题、信息汇聚、派发处置、跟踪监督的处理闭环。99.3%的上报事项在镇街及村（社区）层面化解，实现“小事不出村、大事不出镇、难事不出市”。

第三，全面构建精准有力的社会救助体系。针对社会群体“因病致贫、因病返贫”的现状，全力打造以城乡低保为基础、专项救助为辅助、深度救助为兜底、慈善救助为补充、村级互助为拓展的社会救助体系。一是实施一站式集中救助。按照“综合性、一门式、便捷化”原则，组建市社会救助中心，将原先分散在12个单位的救助职能整合归并为8大类43个救助项目，通过部门救助全参与、内容全覆盖、信息全共享，实现对所有救助对象的精准救助、常态救助、阳光救助。二是实施定向式社会救助。充分发挥、持续扩大江阴公益慈善“首善之城”优势，发动社会各界特别是广大企业家，以慈善捐助、结对帮扶等形式，定向救助帮扶贫困群体，江阴一次募集企业冠名基金超过9亿元，每年“慈善一日捐”社会各界捐款均达到1000万元左右。三是实施互助式深度救助。在城乡医保、大病救助、医疗救助、商业保险不断健全完善基础上，在全国首创“村民自愿、多方出资、平台管理、专业服务”的村级医疗互助“福村宝”模式，覆盖江阴212个村、95万人，受益村民达10万人次，年度补助资金总规模近1.5亿元。

第四，全面构建温馨周到的生活服务体系。针对城乡生活服务主体多元化、平台分散化、标准随意化等问题，坚持政府主导，鼓励市场参与，全力推动服务向智能化、便捷化转变。一是服务平台一体化。整合原有各类服务平台、服务热线，以市场化方式打造“一端口”的24小时在线智慧生活服务平台——“最江阴”APP客户端。二是服务资源集成化。深化整合各类服务资源，为市民提供行政、公共、便民、公益、資讯“五位一体”综合性服务，已集成30个部门13大类1841个细分政务服务、30项公共服务、95项便民服务、7项公益服务以及5类资讯服务。三是服务监督常态化。建立部门联合督查机制，完善服务加盟商和服务人员信息数据库，全面实现公开透明服务评价，定期评定公示服务加盟商信用等级，以政府、行业、群众、信用“四位一体”监督管理体系，为广大群众带来更优服务。

三、江阴市集成改革的启示

江阴市集成改革不仅是把分散开展的各项试点集中在一个区域推进，更重要的是通过各项改革举措的相互关联配合，形成整体合力，推动了县域经济的发展，为县域深化改革探索了新途径，也为新时代全面深化改革提供了启示。

（一）新时代深化改革必须树立系统化思维，强化方案设计和落实机制的系统集成

改革是系统工程，系统集成是全面深化改革的重要特征，也是推进各项改革的重要方法。江阴集成改革的灵魂是“集成”，不仅是政策的集成，还是改革全链条的集成，七大领域改革相互支撑，改革方案和推进机制相互衔接。通过集成改革，既有效破除了改革内容的碎片化、分散化，增强了改革顶层设计的整体性、关联性和耦合度，也避免了改革落实节奏的不协同、不平衡，确保各项改革蹄疾步稳、有力有序。基层改革往往存在“认识之难、方案之难、落实之难”，江阴市集成改革表明，用系统化思维谋划改革，注重凝聚共识，加强方案集成，强化推进落实，可以有效实现改革的攻坚提升。

（二）新时代深化改革必须进一步简政放权，充分发挥人民群众的创造力和积极性

在推进改革试点过程中，江阴市委注重县域治理体系创新，强化市镇（街）之间职责重构、资源重配、体系重整，始终向下倾斜。在管理权限上，编制镇（街）权限清单，构建新型权责体系，行政权力能放则放、应放尽放;在人员配置上，坚持“人随事走、编随人走”，选派精干力量充实综合执法一线;在绩效考核上，让基层一线同志得实惠、有奔头，使更多资源、更优服务围着基层转、贴牢一线干。实践证明，只有权限下放、重心下移才能打通政府联系群众、服务发展的“最后一公里”，县域治理才有稳固根基。

（三）新时代深化改革必须加强组织领导，选拔配备好各级“施工队长”

江阴市的集成改革实践，从一开始就得到了江苏省委和无锡市委的高度重视和大力支持，江苏省委将在全省各地的试点政策全部集成到江阴市，并允许江阴根据实际提出新的政策需求，还从省委改革办选派一名具有丰富改革工作经验的同志赴江阴挂职担任市委常委、副市长，具体领导开展集成改革工作;无锡市委大力支持试点突破，及时组织下放市县同权清单，并把江阴改革经验及时复制推广到各县区。江阴市应需组建集成改革领导机构，选拔一批懂改革、会改革、能改革的优秀干部，放到各级“施工队长”岗位上，成为确保改革顺利推进的生力军。事实表明，县级集成改革涉及省市县各级利益关系，客观上面临许多单靠基层无法啃下的“硬骨头”，需要各级给予支持才能形成有效突破。县一级改革要创造性抓落实，选拔配备好一批敢于担当、善于作为的“施工队长”，是确保改革落地生效的关键。

（国家发展改革委体改司供稿）