审批制度改革应有大突破

王琛伟

深入推进审批制度改革，是加大“放管服”力度，进一步发挥市场配置资源决定性作用的关键环节。习近平总书记多次要求，要深化行政审批制度改革，推进简政放权，强化事中事后监管。历经多年改革，我国行政审批制度改革已经取得较大成效，但也反映出一些突出问题。笔者在赴天津、上海等多地调研时发现，不少地方审批制度改革虽然已经力度很大，但企业仍不满意;虽然一些好改的环节都改了，但涉及审批条件、标准、程序等实质性问题的“硬骨头”仍然存在。当前，行政审批制度改革迫切需要从根本上实现大的突破。2017年以来，笔者跟踪考察了湖北省黄石市的“先建后验”审批制度改革相关情况，并对改革成效进行了系统性评估。评估结果显示，历经一年多改革实践，黄石市“先建后验”审批制度改革已经取得实质性成效，极大地激发了市场活力和社会创造力。总结其经验做法，对全国审批制度改革，特别是对中西部地区、东北地区开展类似审批制度改革具有重要借鉴意义。

一、“先建后验”改革试点取得明显成效

2017年5月，黃石市委市政府印发实施《企业投资项目审批模式改革试点实施意见》，在开发区范围内开始启动“先建后验”改革试点，将项目建设中一些不必要的前置性审批程序，转化为事中事后监管，缩短审批时间、降低审批成本，提高项目建设效率。企业项目建设从原来的“先批后建”到“先建后验”，是审批制度的一个根本性变革。从改革评估结果看，“先建后验”改革取得明显成效，审批时间、审批环节、涉及部门、审批成本等都大幅减少，企业对此次改革的满意度高达89.46分（满分为100）。

（一）事前审批时间大幅缩短

试行“先建后验”承诺制以来，企业项目审批时间由平均79天，减少到6天，平均缩短90%以上，大大缩短了项目报建时间。定颖电子一期项目实现了当年签约、当年开工、当年投产，审批时间缩短3—4个月。洪福新材料公司改革后比改革前审批时间至少缩短9个月。

（二）事前审批环节和涉及部门大幅减少

开发区工业项目的17个前置审批环节已经减少为“0.5+0.5”个环节（即用地预审的部分事项、合规性审查的部分事项），其余前置环节全部后置到项目开工建设后进行，涉及部门由原来的9个减少为2个。

（三）审批成本大幅下降

政府部门经营服务性收费基本取消，中介服务收费降低50%左右。部分审批事项改为政府统一服务，政府承担了部分原来由企业承担的审批费用;对试点项目实行行政服务“零收费”，企业原来所需缴纳的风险评估费、防雷设计技术审查费等7项服务性收费由开发区代缴，企业不再缴纳;部分审批事项改为企业承诺，也让企业减少了部分原来必须找第三方论证的费用。

（四）事中事后监管频次有较大幅度提高

改革前每个项目监管频次平均为10次，改革后监管频次增加到40次，进一步强化了有关部门的监管责任，确保了项目建设和运行过程自始至终合法合规、达到技术标准。

（五）有关部门对项目建设的提示指导频次大幅增加

从项目开始报建到验收，有关部门的提示与指导次数达到100余次，有力地防范了项目建设中因审批减少而遇到的障碍。

二、“先建后验”改革试点形成一些好的做法

（一）建立前置审批清单，推动审批瘦身

为确保项目在最短时间内开工建设，黄石市对项目建设的所有前置事项进行了系统梳理，只保留用地预审、合规性预审2项，以及企业注册、发改委备案2个手续。项目业主只需具备这4个条件，建设部门就核发施工通知单，项目就可以开工建设。其余前置事项都后置到项目开工后进行。

（二）建立政企承诺清单，实行风险共担

建立政府部门与企业双向承诺机制。企业方面，必须承诺项目建设及运营合法合规、确保安全，符合各领域法律法规的相关规定，不能留下任何“后遗症”。政府方面，在完善信用体系的基础上，只要企业做出诚信承诺，即可拿到“施工通知单”开工建设。承诺书公开公示，接受社会监督。

（三）建立政府代缴清单，实施政府统一服务

由黄石经济技术开发区管委会对具有产业园区共性特点的规划环评、水土保持、矿产压覆、文物保护等7项实行统一评价评估，对房地产测绘费、建筑垃圾渣土处置费、场地地形图实测费等7项服务性收费实行代缴，企业不再单独进行评价评估及缴纳相应费用，中介服务性收费减少一半。

（四）建立包保服务清单，全程代办服务

在申报、建设、验收三个阶段，分别派出“一对一”服务专员，对建设项目提供全程代办服务。对符合条件的项目，开通“绿色通道”，实行窗口统一受理，由专人负责，全程陪同，优先办理。实现“一窗受理、一口出证、一站式服务”的一对一全程跟踪、保姆式、管家式的VIP服务。

（五）建立项目验收清单，强化过程监管

从发放施工通知单起，就严格按照管理规范要求，对每个项目分门别类地开展全程监管。项目建成后实施城建、国土、规划、消防、环保、安监等部门“联合验收”，改变过去单部门各自验收的做法。联合验收“零容缺”，项目业主（企业）必须完成全部相关承诺事项，所有事项必须全部验收合格，才能在规定时限内办结各项验收手续和证件。

（六）建立联合惩戒清单，规范诚信管理

一方面，加快推动社会信用体系建设，搭建涉企信息互联共享平台，建立企业信用积分、诚信档案、“红黑榜”等制度，对不履行承诺的项目实行联合惩戒，倒逼企业守承诺、讲信用。另一方面，严格落实企业承诺制，精心制作《承诺书》和《一次性告知书》，增强企业责任意识，强化事中事后监管。截至目前，尚未发生企业失信行为。

三、改革推进面临的主要问题

（一）“先建后验”改革不彻底，改革范围有待拓展

从改革内容上看，“先建后验”试点的目标是要达到项目建设无审批管理，但开发区试点仍保留了4项前置事项。从试点项目类型看，“先建后验”试点项目多是工业项目，且主要针对备案项目，对于核准类项目、政府投资项目并不涉及，试点项目类别有限。从区域范围看，目前承诺制试点主要集中在开发区范围内，如何推动全市域改革试点还有待探索。

（二）改革试点时间较短，改革效果有待系统性检验

黄石市自2017年5月底启动承诺制试点，到现在只有一年多时间，试点涉及项目只有几十个，几乎没有项目完整地走完从报建到建设再到后期运行的全过程。“先建后验”承诺制试点的整体流程再造是否合理，项目建成后是否会存在遗留问题，都有待在后期项目建设乃至运行中进一步验证和完善。

（三）事中事后监管还要继续规范，为企业服务的意识要加强

在与部分试点企业的交流中，有企业提出，在强化了一些部门监管责任之后，一些领域出现“任性检查”、执法扰民、执法不公、执法不严等问题。因此，不仅要加强对企业监管，还要加强对监管部门自身是否依法履职方面的監管。

（四）改革容错、纠错机制尚不完善，对改革者缺乏有力的保障

调研发现，改革容错、纠错机制缺乏，改革推动者对深化改革产生不少顾虑。如何设置一个改革容错机制、纠错机制，给改革者一个兜底的保障机制，让改革者能放手改革、大胆改革、彻底改革，是下一步深化“先建后验”改革需要深入研究的重要问题。

（五）改革事项与国家法律法规冲突，亟待更高层级授权

2017年初湖北省发文，支持各地审批制度改革试点。2017年5月，黄石市开始改革试点，但是从省级层面到市级层面，都未走完改革试点授权的程序。部分改革涉及国家法律法规的突破，亟需通过省级层面与国家层面有关部门沟通，取得国务院和全国人大的授权。

四、黄石市全域推广“先建后验”审批制度的改革对策

（一）进一步深化开发区改革试点，探索将审批事项减少为零

下一步改革建议分两步走：第一步，在条件不成熟时，主要是指社会信用体系、企业诚信信息体系、失信惩治措施等制度，以及环保法律法规还不够完善，特别是诚信社会建设尚不完备的情况下，一是将供地方案审批与建设用地（含临时用地）规划许可证核发2项审批合并为1项：建设用地（含临时用地）规划许可证核发;二是暂时保留建设用地（含临时用地）规划许可证核发、建设工程规划类许可证核发2项审批;三是划分环保功能区，明确实行环保“一票否决”的区域，在该区域内暂时保留审批，在区域外则按照企业承诺制管理;四是取消其余14项审批，改为企业承诺制管理。第二步，在条件成熟之后，逐步取消暂时保留的审批事项，改为按照企业承诺制管理。

（二）进一步将改革试点率先扩大到省级开发区，强化改革成果应用

目前，黄石市“先建后验”改革试点是在黄石经济技术开发区（国家级开发区）范围开展。按照循序渐进、先易后难的改革试验方式，可以首先在省级开发区扩大改革试点，进一步总结改革经验后，再积极稳妥地将“先建后验”扩大到全市域范围。一是按照省级开发区规划定位要求，由政府提前统一做好区域的土地整理、道路建设、水电气热、文物、水利、气象等有区域共性特征的事项，将39项审批中可以由政府统一、提前办理的事项事先办完。二是在此基础上再进行剩余审批事项的简化、审批流程的优化，大大减轻企业审批负担。三是在将改革试点扩大到省级开发区，并取得更多经验的基础上，进一步将“先建后验”在全市域推广。

（三）进一步拓展改革内容，探索推动全流程审批改革

在初步构建起“先建后验”制度体系的基础上，进一步对报建阶段企业所需准备的各种材料进行完善和改革，对承诺制管理的流程进行完善。例如，凡企业委托有资质中介机构编制的，审批部门不需另行委托中介机构组织评审，建议取消图审机构对施工图纸的审查，由其编制机构依法对其终身负责。

（四）进一步强化事中事后监管，构建有效透明的协同监管机制

一是对项目建设中的重点环节、监管要点、监管标准进行逐项梳理，构建与承诺制相匹配的严格的事中事后监督管理体系，确保项目建设运营规范达标，确保项目实施过程中不出问题。二是规范有关监管部门的监管行为，制定严格的监管程序、标准，督促监管部门依法监管，避免一些企业提出的监管问题。三是构建有效透明的协同监管机制，探索运用多种手段加强事中事后监管，重点是健全“互联网+监管”模式，用足用好企业投资项目在线审批监管平台、信用信息共享平台，建立透明、规范、高效的投资项目纵横联动协同监管机制。

（五）进一步完善政策体系和配套措施，规范和优化政府服务

一是规范完善政策性条件体系。制定完善可承诺事项的准入标准、政府统一服务事项的各类评估报告、确需保留审批事项的流程和要求等政策性条件。二是进一步完善政府靠前服务机制。在目前已建立企业项目代办制的基础上，进一步建立项目报建指导服务机制，让靠前服务常态化长效化。三是加强双向信用约束体系建设。整合湖北省、黄石市信用信息共享平台，建立健全各类市场主体信用等级评价机制和“红黑名单”制度，强化对企业作为投资主体守信践诺的约束作用。四是建立完善改革评估和纠错机制。建立改革信息反馈机制，强化改革效果评估，定期跟踪评估改革进展，及时调整改革措施。

五、对全国各地方审批制度改革的重要启示

（一）改革要敢于触碰“硬骨头”

从各地调研情况看，目前各地方的行政审批制度改革虽然点多面广，但改革深度仍然不够，好改的环节都改了，但是涉及实质性问题的“硬骨头”仍然没有改，申请人最为关心的行政审批标准、条件、程序上的简化还刚刚起步，并没有实质性的突破。黄石市的“先建后验”改革应该是啃“硬骨头”的很好例子，通过分析每一项审批事项的特点，逐项研究取消或下放的具体措施，实质性地将事前审批事项减少到几乎为零。因此，建议在推动各地改革试点时，应借鉴黄石“先建后验”的好做法，着重瞄准前期审批制度改革中的重点、难点问题，勇于啃“硬骨头”，敢于打攻坚战。结合各地实际情况，逐项研究每项审批事项的法律依据、审批标准、审批条件、审批程序，大刀阔斧地将一些没有必要放在事前的审批事项，改为事中事后监管，实质性地简化行政审批，缩短企业审批时间。

（二）改革要重点突破“肠梗阻”

从各地调研情况看，很多地方审批制度改革遇到“肠梗阻”难以深入，部门利益成为阻碍改革的根本原因，一些部门往往以法律不允许为借口，就将一个好的改革措施“消灭”于无形。黄石市的“先建后验”改革，在完善信用体系的基础上，通过企业承诺合法合规，允许企业先开工建设，将原本前置的审批事项，后置到开工建设后、联合验收前。通过强化事中事后监管，确保项目建设始终合法合规。这种做法实际上有效削弱了法律障碍、部门利益这两个阻碍改革的“肠梗阻”。因此，建议在推动各地改革试点时，一方面，应借鉴黄石“先建后验”好做法，对于一些暂时没有条件突破的旧法律条文，要鼓励、授权试点地区先行先试，因地制宜地采取措施，尽可能地削弱旧制度对项目审批造成的阻碍。另一方面，应从国家层面，加大协调力度，下决心打破部门利益对改革的关键性制约，加快修订有关法律条文，减少来自法律层面的阻力与障碍。

（三）改革要下大力气“做前期”

黄石市“先建后验”改革之所以取得较好成效，与市各部门扎实做好前期工作密切相关。企业项目入驻开发区的时候，土地、规划、道路等基础设施、文物、水利等各领域审批事项已经“提前”由有关政府部门办理完成，企业项目只需要再办理剩余的有关审批手续，审批事项得到大幅削减。因此，建议在推动各地改革试点时，可以借鉴黄石市这一做法，首先精密规划城市每个区域的发展定位、土地性质，然后按照工业用地、商业用地、居住用地、绿化用地等不同区域的不同规划要求，分别由政府提前统一做好区域的土地整理、道路建设、水电气热、文物、水利、气象等有区域共性特征的事项。企业项目入驻后，只需办理其他非区域共性的事项即可，这将大大减轻企业审批负担，有效提高审批效率。

（四）改革要特别注重“夯基础”

“先建后验”改革必须依靠两个最关键的基础工作作为支撑，一是信用体系建设，二是政府统一服务。黄石市“先建后验”改革之所以能够顺利推进，一个重要原因就是夯实了这两个重要基础。因此，建议在推动各地改革试点时，可以借鉴黄石市这一做法，一方面，在构建并完善企业承诺制的同时，加快推进国家、地方各层面的信用体系建设，搭建涉企信息互联共享平台，建立失信企业联合惩戒制度，夯实企业承诺制的制度基础。特别是要建立信用“红榜”，对诚实守信的企业，优先办理相关手续。让守信与失信形成鲜明对比，进一步督促企业信守承诺。另一方面，将审批改为政府统一服务的同时，必须完善相关制度，增强政府靠前服务能力。

从黄石市“先建后验”改革试點情况看，我国行政审批制度仍然有很大的改进和提升空间，改革的力度还要进一步加大，经济增长的动力还能进一步增强，推动审批制度改革的关键就在于：改革就要改彻底，放权就要放到位！“改彻底”，就不能仅仅满足于改革那些好改的环节，还必须瞄准那些最难改的关键环节。“放到位”，就必须克服部门本位主义，大刀阔斧、一放到底、立竿见影，“法无禁止皆可为”。除了合法合规方面的一些关键环节必须审核外，其余的微观市场行为必须彻底交权给市场主体。

（作者单位：国家发展改革委体管所）