完善消费促进政策 助力形成强大国内市场

路红艳

2018年底中央经济工作会议提出“促进形成强大国内市场”。形成强大国内市场需要扩大内需，而要有效扩大内需，必须着力激发消费潜力，推动消费增长，促进消费升级。这要求在着力健全促进消费的体制机制的同时，进一步完善消费促进政策，促进国内消费市场发展壮大。

一、近十年我国消费促进政策回顾

改革开放后到20世纪90年代中期，我國一直处于短缺经济状态，商品供应的严重不足甚至短缺，使得消费政策以限制消费尽可能实现全体人民生活必需品的基本满足为总基调。1995 年以后，随着卖方市场向买方市场转变，消费品出现过剩，需求约束成为制约经济发展的重要问题。为此，国家开始把消费政策转变为扩大内需、鼓励消费，并逐步形成了促进消费的政策体系。特别自2008年国际金融危机以来，为扩大内需特别是扩大消费需求对经济增长的拉动作用，我国在着力通过调整收入分配、完善社会保障制度等构建扩大消费长效机制的同时，出台了一系列积极的、结构性的刺激消费政策，形成刺激消费短期政策与扩大消费长效机制结合的促进体系。

（一）出台财政补贴政策，刺激耐用品消费

2007—2013年，国家采取财政补贴的方式，相继在全国范围内实施“家电下乡”、家电“以旧换新”“汽车、摩托车下乡”和汽车“以旧换新”政策，着力促进农村耐用品消费和居民消费结构升级。同时，从2010年6月开始至今，对节能产品采取补贴政策，促进居民购买节能家电、汽车等产品。这种刺激消费的财政补贴政策，具有强大的价格调节作用，在短期内对消费市场产生了直接的刺激效应，扩大了居民消费的增长。如统计显示，2011年全国家电“以旧换新”共销售五大类新家电9248万台，拉动直接消费3420亿元。但从长期来看，财政补贴政策对消费拉动缺乏后劲，难以形成促进消费的持续增长的机制。

（二）实施减税政策，促进居民消费

2008年以来，国家主要采取的鼓励消费的税收政策：一是上调个人所得税起征点。自2011年9月1日将个人所得税起征点由2000元上调到3500元后，2018年10月1日再次将个人所得税起征点上调到5000元，并在子女教育、住房贷款利息、赡养老人等方面进行专项抵扣。二是降低消费品进口关税。自2015年以来，为满足居民消费升级需要，合理增加与人民生活密切相关的一般消费品进口，我国已陆续降低了部分服装、箱包、鞋靴、护肤品、特色食品和药品等消费品的进口关税。其中，自2018年7月1日起，降低部分日用消费品的最惠国税率，涉及1449个税目，平均税率由15.7%降为6.9%，平均降幅55.9%。三是调整个人购房税收政策。通过减征契税、免征收印花税、免征收土地增值税、缩短免征营业税的期限等，促进住房消费。四是实施减征收车辆购置税等政策，鼓励消费者购买小排量乘用车和新能源汽车。从减税政策实施效果来看，一方面，对个人所得税实施减税对国内收入分配关系的调整发挥了重要作用，实质上增加了居民收入，有效促进了消费增长。另一方面，对进口消费品降低关税、对住房和汽车等实施减税等政策，在一定程度上降低了进口消费品、住房、以及节能汽车的价格，激发了消费潜力，对促进住房消费和境外消费回流、满足人民美好生活发挥了重要作用。

（三）调整消费信贷政策，促进信用消费

一方面鼓励商业银行发展个人住房贷款、汽车贷款、助学贷款、教育贷款、信用卡服务等业务，促进居民信用消费。其中住房贷款和汽车贷款占消费信贷额度的比例达80%。另一方面推动成立消费金融公司，促进消费金融发展。2009年，银监会发布《消费金融公司试点管理办法》，2015年国务院常务会议决定下放消费金融公司审批权，扩大试点范围至全国。中国银监会将审批权下放到省级部门，以“成熟一家，审批一家”为主线，积极推动消费金融公司设立常态化。截至2018年9月底，消费金融公司从2010年的4家已经发展27家。

（四）推行节能减排政策，促进绿色消费

2008年以来，党中央、国务院高度重视绿色发展和生态环境保护，采取一系列严格的节能减排措施，倡导文明、节约、绿色、低碳消费理念，推动形成与我国国情相适应的绿色生活方式和消费模式。先后出台支持油品质量升级价格政策，提高可再生能源上网电价补助标准，推行居民用电用水阶梯价格等。在18个城市开展节能减排的财政政策示范，在节能、节水、环保等领域实行增值税、所得税减免，健全和完善对生态保护区生态保护补偿机制。在重点领域开展绿色行动计划，如开展能效标识、能源计量器具配备等专项检查、开展循环经济试点示范等，在部分地区试行国家第四阶段机动车污染排放标准，实施“节能产品惠民工程”、万家企业节能低碳行动、绿色建筑行动、节约型公共机构示范、循环经济典型模式示范推广、家电能效领跑者行动计划等。通过这些政策引导和推动，绿色消费快速兴起，节能家电、节水器具、有机产品、绿色建材等产品走进千家万户，空气净化器、家用净水设备等健康环保产品销售火爆，新能源汽车成为消费时尚，绿色生活方式逐渐形成。

（五）实施生活性服务业政策，促进服务消费

2015年以来，顺应居民消费结构由商品消费向服务消费升级的趋势，我国相继出台了一系列促进生活性服务消费的政策，包括《国务院关于积极发挥新消费引领作用加快培育形成新供给新动力的指导意见》《国务院办公厅关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》《国务院办公厅关于进一步扩大旅游文化体育健身养老教育培训等领域消费的意见》等综合性政策，以及信息消费、旅游消费、体育消费等重点领域促消费政策。同时，国家发改委、商务部等相关部委也出台了一系列扩大服务消费的指导性意见，如《家政服务提质扩容行动方案（2017年）》《关于加快城乡便民消费服务中心建设的指导意见》等，着力推进家政服务、社区便民服务发展，提高生活服务的便利化的水平，助力扩大服务消费，促进消费升级。这些政策对引导各地服务业发展，改善服务业供给结构，优化服务业供给质量和水平，促进服务消费和消费结构升级发挥了重要作用。

二、当前促消费工作面临严峻挑战

（一）消费增速放缓、下滑压力较大

2018年以来，受居民收入增速放缓、居民部门杠杆率处于较高水平、房地产销售持续回落的滞后影响逐步显现、汽车消费需求不振、服务消费未纳入消费统计等多重因素的影响，全社会消费品零售总额累计同比增速出现一定回落。2018年，社會消费品零售总额增长9.0%，增速较上年同期降低1.3个百分点，特别是2018年10月以来社会消费品零售总额增速呈现持续下滑态势，大部分商品零售总额也出现不同程度的增速放缓势头，其中，汽车类消费品的零售总额同比增速呈现大幅下滑趋势，增速达到负10%;体育、娱乐用品和办公用品的零售总额增速也同样实现同比负增长，充分反映出国内消费市场面临巨大压力。

（二）制约消费的体制机制障碍短期内难以消除

体制机制障碍是制约消费扩大和升级的最难啃的硬骨头。2018年国家印发了《关于完善促进消费体制机制进一步激发居民消费潜力的若干意见》和《完善促进消费体制机制实施方案（2018—2020年）》，着力从体制机制上发力，增强居民的消费能力，切实提升人民群众获得感。然而，体制机制具有巨大的惯性，短期内很难像具体的消费政策一样发挥提振消费的作用，需要相对较长时期持之以恒的改革才能取得明显成效。在这种形势下，2019年要发挥消费对经济增长的基础性作用，促进形成强大国内市场，还必须要进一步完善消费促进政策，激发居民消费潜力。

（三）现行消费促进政策体系亟待进一步完善

从消费促进方式看，我国以往对扩大消费主要采取直接补贴的方式，如“家电下乡”、节能汽车补贴政策等。直接财政补贴虽然短期见效较好，但长期效果较差，亟待进一步调整财政资金支持方向，创新促消费方式。从消费促进效果看，以往汽车消费等具体领域刺激政策的效果较为明显，而纲领性、综合性消费刺激政策由于针对性不强，对消费增速的拉动效果较为有限，较难对短期消费带来较大的提振作用。从消费政策内容看，部分政策内容有待优化。例如，现行消费税制度存在征收范围较窄、税基偏小、税率结构欠合理等问题，亟待加快消费税改革;消费信贷政策仍不够健全，与发达国家相比，我国信用消费占消费总额的比重仅为9%，消费信贷产品种类少，无法完全满足新兴消费者的消费需求和消费习惯;促进旅游、体育、健康等服务消费的一揽子政策亟待进一步完善等等。

三、进一步完善消费促进政策的建议

围绕促进形成强大国内市场，坚持以人民为中心的发展思想，以近期提振消费为目标，进一步完善消费促进政策体系，激发居民消费潜力，增强消费对经济发展的基础性作用。

（一）全面完善促消费税收政策

一是稳步推进个人所得税改革，落实好个人所得税专项附加扣除政策，提高消费者收入水平，增强居民购买能力。二是加快推进消费税立法，适当调整消费税征收范围。根据消费结构变化和税制改革等情况，适时调整高档乃至奢侈性的商品和服务。如将一些已成为大众消费品的“奢侈品”逐步从消费税税目中剔除，将高档消费服务纳入消费税征收范围，将对环境危害大的消费品和私人飞机等高端消费品纳入消费税税目等。三是进一步推动进口关税结构性减税，下调部分消费品进口关税，甚至对部分产品实行零关税，进一步扩大中高端消费品进口。四是进一步完善免税店政策。在进一步增设免税店的同时，扩大免税店的产品种类以及放宽免税的购买金额。借鉴韩国等国家经验，探索在北京、上海先行试点发展市内免税店，推动免税设施建设，促进境外消费回流。

（二）加快创新消费信贷政策

加快创新消费金融产品，完善消费金融政策，促进居民信用消费。一是加快出台鼓励信用消费、规范消费信贷的指导性政策。明确当前消费信贷政策调整的消费群体和引导的消费领域。尽快试行和扩大消费信贷品种和规模，增加信贷形式，着重引导城镇中低收入者和广大农民用信用消费购买高价值商品。探索实行消费贷款低利率政策。二是鼓励金融机构创新性发展消费信贷业务，积极开展无抵押个人贷款、个人资金周转贷款、房屋整修贷款、耐用消费品贷款、汽车贷款、住房抵押贷款等，扩大消费信贷品种。三是完善信用消费担保制度，建立资质可靠、市场认同较高的第三方评估机构，为住房、汽车、养老、教育、旅游等消费提供新的信用消费模式。

（三）完善促进服务消费一揽子政策

顺应服务消费趋势，针对旅游、养老、家政、体育等各个领域，有针对性地出台进一步促进旅游消费、养老消费、体育消费的配套政策。一是坚持长短结合，加快调整支持方式和支持重点，从直接支持向间接引导转变。如将原来家电以旧换新政策延伸到教育、医疗、养老服务等领域，由政府通过向合格的服务对象签发凭单，消费者购买产品后依据“凭单”直接享受补贴。二是在继续推进文化、旅游、养老、体育等产业发展基金试点的基础上，加快向家庭服务、住宿餐饮等其他生活性服务业推广基金式财政支持模式，推动设立支持重点生活性服务业态发展的股权投资基金、产业投资基金和创业投资引导基金，通过投资、参股和担保等形式，支持新兴生活性服务业态和企业发展。三是落实健康、养老、家政等生活性服务业的税收优惠政策，进一步根据行业发展特点优化税收政策，如探索将生活性服务企业从业人员的社保支出纳入进项抵扣范围，降低企业社保缴费压力;对文化演出、体育赛事、养老服务等进行赞助或捐赠的企业或个人，提高企业所得税或个人所得税税前扣除比例，并根据赞助或捐赠物资和资金的标的，减免其部分税收。

（作者为商务部国际贸易经济合作研究院研究员）