让“人人有份”名变实——山东省乐陵市农村集体产权制度改革观察

贾 鹏 胥爱珍 刘振远

一个印有“股权证”的红色小本本，让山东省乐陵市铁营镇南营村村民铁国林的身份发生了转变：“真没想到，我现在成了村集体的股东，不仅能享受到集体的福利，还能领取分红。”

作为乐陵市农村集体产权制度改革试点村，南营村大力开展清产核资，沟渠道边、盐碱土地等闲置的集体资源被清理出来，量化成股份划分到村民手里，核增出的集体资源，村集体有规划地开发利用，实现了村集体可持续增收，村民分红受益。

在乐陵市委书记樊廷雷看来：“农村集体产权制度改革改变了以往农村集体资产名义上‘人人有份’，实际上‘人人无份’的状态，真正实现了‘资产变股权、农民当股东’，农民分享到发展的成果。”

近年来，乐陵市以被列为山东省农村集体产权制度改革试点县（市）为契机，抓住清产核资、组织成员认定、股权量化等关键环节，通过创新推行“三段十二步”工作法，探索出一条“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的改革路径。

既尊重实际，又确保公正

清产核资迈出改革第一步

168亩集体土地和水面、5间房子、1个大院……从前闲置、荒废的资源，而今通过拍卖、承包让寨头堡乡寨头堡村村集体一下子增收了10多万元。用村党支部书记曹俊兴的话讲，“这些都是通过清产核资‘捡回来’的‘金饽饽’。”

过去，一些农村集体资产归属不清，不但未能惠及农民，还闲置贬值，造成了资源浪费。清产核资摸清家底，是盘活资产资源的第一步。在乐陵市副市长吴峰看来，“清产核资牵涉村民的核心利益，必须确保程序严格规范、执行公开透明。为此，我们创新推行‘三段十二步’工作法，对农村集体产权制度改革工作流程进行了规范和细化，并编写指导材料，以确保步骤不少、环节不减、标准不降。”

何谓“三段十二步”工作法？吴峰介绍，我们将清产核资、组织成员认定、股权量化等环节分为准备发动、推进实施、总结提升三个阶段，设定成立机构、方案制定、培训部署、资格认定、清产核资等十二个步骤，对每一步需要干什么、怎么干都提出明确要求。

“一系列工作方法很具体、很明晰，村干部们很快就掌握了。”曹俊兴告诉笔者，“市里还为村里制定了工作流程图、合作社章程等模板，为改革的快速实施打好了基础。”

然而，各村情况千差万别，如何能够既尊重各村实际，又确保清产核资“一碗水端平”？乐陵市农村经济经营服务中心主任汪军说，引进第三方专业力量协同开展工作，是确保清产核资科学与公平的关键一招。

据汪军介绍，全市先后招标一家专业测绘公司、三家会计师事务所、一家档案管理公司开展集体资源测绘登记、清产核资和档案资料整理，聘请两名法律顾问全程参与政策制定、纠纷调处和矛盾化解，并依法对不合理、不合法合同及侵占集体资产资源情况进行专项清理。

通过清产核资工作，全市共清查登记集体资产5.72亿元，比账面数核增1.1亿元，集体土地150.2万亩，可增加集体收入逾3000万元。

既严格要求，又合理宽容

确权到人实现农民变股东

“活了大半辈子，第一次拿到集体的分红，心里很激动。”一提起去年从村集体分到的113.5元，市中街道小许村71岁村民宋玉春的脸上乐开了花。

2018年5月9日，乐陵市西段乡开展农村集体产权制度改革暨清产核资工作 资料图

“村民被认定为集体经济组织成员的，都能像宋玉春这样，持有集体资产股份，并按股分红。”村党支部书记张玉业介绍说，“改革明晰了农民对村集体资产的股份和权能，增加了农民的收入。”

农村居住人口情况比较复杂，如何精准确定村集体经济组织成员呢？吴峰告诉笔者，乐陵市出台政策，既严格要求“确认程序和标准要合法、成员身份和生活保障要唯一”，又提出“无保障人员身份确认要宽容”的原则，制定了“四取得、四保留、八丧失、一表决”的界定办法。

所谓“四取得”，即原始取得、婚姻和出生取得、收养取得、移民取得；“四保留”，即原籍在本村的现役士兵、在校学生、服刑人员，户口在本村的出嫁女，户口在本村的丧偶、离异妇女，下乡知识青年户口回城但仍在原村生产生活的可保留集体经济组织成员资格；“八丧失”，即享受财政供养的在编在岗人员，享受离退休待遇人员，士兵提升为军官的，户籍迁出的，自然死亡或依法宣告死亡的，取得其他农村集体经济组织成员资格的，“空挂户”人员及其子女，以书面形式自愿放弃成员资格的将丧失集体经济组织成员资格；“一表决”，即特殊情形，由村民代表大会表决是否确认为成员。

“这样一来就实现了因户而异，兼顾到村内各类人群，有效解决了许多在成员认定中有争议的问题。”张玉业说，“我们在对现有居民摸底统计的基础上，经村民代表大会讨论和表决，全村确认集体经济组织成员131户531人，‘空挂户’和财政供养人员未被确认为成员。”

“改革就是把该给群众的集体经济利益真正给群众。”在汪军看来，因村因户施策确保了集体资产确权公平公正，实现了集体资产“人人有份”。截至目前，全市共认定集体经济组织成员60多万人，成立股份经济合作社1059个。

既探索质押，又畅通交易

还权赋能激活创业新动力

2019年3月，领到农村集体经济组织登记证时，南营村党支部书记铁爱东长长舒了一口气：“以前村集体想搞致富项目，一没底气二缺钱。现在有了这个证，法律赋予集体经济经营资格，还能进行股权质押担保，可真是一场‘及时雨’。”

这场“及时雨”，得益于乐陵市出台的《发展村级集体经济三年计划》和《农村集体资产股份质押担保管理办法》。一方面，乐陵市财政每年安排1000万元专项扶持资金，重点扶持薄弱村经济发展；另一方面，探索开展股权质押贷款，建立市、乡两级农村产权交易中心，集体资产资源交易和购买商品、服务等按额度由市、乡交易中心公开招标。

在汪军看来，探索集体资产股权质押贷款办法，健全农村产权流转交易市场，是进一步激活农村集体产权权能，促进农村集体经济发展的有力推手。

事实上，这场“及时雨”已经“润泽”了乐陵广袤的农村大地：

在大孙乡康王李社区，村集体对坑塘清挖整修，整理出土地26亩、池塘水面35亩，通过土地发包及水面养殖，预计每年可增收逾3万元；

在寨头堡乡马家道口村，村集体以两个池塘入股清洋湖水产养殖专业合作社发展泥鳅养殖，每年可增加收入5万元；

……

乐陵市为激活农村集体产权权能采取的一系列举措，大大激发了村集体自主创业的内生动力。截至目前，全市已办理股权质押贷款51.5万元；累计开展招投标710例，挂牌交易264例，完成流转交易鉴证601例，为集体增收234万元，节约开支649万元。

“集体产权制度改革激活了集体经济的发展活力，是我们推动乡村产业振兴的重要抓手。”樊廷雷表示，“村集体经济实力增强了，有能力为村民办更多的好事和实事，融洽了干群关系，缓解了农村社会矛盾，推动了村务公开。改革已成为推进乡村全面振兴的重要动能。”