预算公开与财政透明存在的问题及对策

陈欣

摘 要：随着市场经济的不断发展，财政公开透明是一个国家财政健康持久发展的重要基础，同时也是建立阳光财政、法制财政不可或缺的前提条件。党的十九大报告中明确提出要“加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”虽然我国在财政方面的问题一直不断进行改革，并在一定程度上提高了财政透明度，但我国的财政透明仍存在诸多漏洞和问题。现阶段完善地方政府财政信息公开机制，推动财政透明对公共服务的影响效应由“悲观”变为“乐观”刻不容缓。

关键词：阳光财政；法制财政；公众监督

一、引言

实现政府财政预算公开，提高财政预算的透明度，是推动我国行政机制改革优化、推动社会主义民主政治发展、促进和谐社会构建的题中之义。在我国的政府财政管理体制当中，主要表现为公共财政，属于政府的公共服务行为当中的一种。财政透明度主要是指政府向公众公开信息的程度，这些信息包含政府的结构和职能状况、政府财政政策的目标、公共部门账户和财政预算等（王满仓，2005）。2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》提出了法治政府的建设目标，也确立了依法行政的基本要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。地方政府与中央政府，社会公众之间存在较严重的信息不对称，信息不对称为地方政府提供了保密伞。为提升所在地区的政治绩效，地方政府往往将大部分的财政资源分配于能带来经济效益、回报周期短的项目，而有意规避收益不稳定且长期回报的公共服务供给项目。为此，我国各级政府、财政以及相关部门应该积极推动预决算公开，确保公开内容的真实性与可靠性，不断延伸公开范围，细化公開内容，逐步将公众对于政府的信心由“悲观”转变为“乐观”。

二、我国一般公共预算支出预决算公开现状

近几年虽然各地政府都有在相关的部门网站上公布预算决算，但是从所公布的内容、范围、细节等方面看，有很多不规范或是模糊之处。现在政府对某些方面的预算采取的是选择性公开的做法，比如人民最感兴趣的“三公”费用至今没有明确公开。因为指标过分粗糙致使公众对部门收支平衡与否、用途是否合理等无法一目了然。我国的财政透明度起步比较晚，直到20世纪90年代，在国际大环境的潮流影响下，我国在财政透明度的建设上也取得一定的成绩。例如，1995年正式生效的《中华人民共和国预算法》，2004年我国政府实行新的预算分类体系，2007年财政预算实施新的政府

收支分类科目，2008年正式实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》，2010年十一届全国人大三次会议上的政府报告中增加了有关“增强财政预算透明度”的表述等，这些做法对我国财政透明度建设具有积极的促进作用。但是，限于种种原因，我国财政透明度总体水平仍然不高。

三、我国预算公开与财政透明存在的问题

由于我国政治体制的特殊性，我们不可能完全参照国际通行标准，但一些最低要求仍是我们努力的方向。从目前财政信息的公开程度来看，在政府职责明确和公共预算的编制程序方面取得了很大的改善，而信息公开透明的范围、法律以及监督等方面，还难以满足现代财政制度的要求。

（1）公开的文件数量少

根据中国预算组织进行的中国开放预算调查，八个有关预算的关键文件中，中国政府仅公开了三个文件，而对于预算前报告、公民预算案和年中审查这三个文件，无论是对内还是对外均未公开。上海财大在2015年中国财政透明度调查中发现，全国仅有七个省份公布了预算资金年终资产负债表和财政专户管理资金年终资产负债表，没有任何省份完全公开财政部统一规定的资产负债表上的信息，固定资产、长期负债等信息几乎处于缺失状态。公开的文件数量尤其是需要人大审查的一些重要文件不足，财政信息薄弱是财政透明度不高的直接原因。

（2）公开的文件质量差

对于已经公开的预算文件，由于政府预算做得比较粗，代编预算的比例还比较大，预算还没有真正落实到具体的项目中。按照西方国家的经验，经人大审查的预算与项目的结合度为100%，而我国在这方面的努力还远远不够。由于政府公布的预算信息不够细化，往往容易导致寻租现象。

（3）财政透明的监督力度小

财政监督是现代财政的基本职能，是确保财政管理活动合规化、绩效化及保障问责的重要手段。从理论上讲，目前对财政监督的关注较多，但均未触及关键所在，即公款的全程逐笔实时追踪监控，因而不得要领；而全程逐笔实时监控可以为治理腐败、提高财政透明度提供内控基石和技术基础。到如今，公众的民主意识仍旧比较薄弱，政府财政信息具有很强的保密激励，如果只是依靠法律手段很难快速推动其进程，因此提高公众的民主意识对提高财政透明的监督力度有积极作用。

四、结论与政策建议

在实现预算公开与提高财政透明的目标进程中，我国仅处于财政透明初级阶段，相比起其他西方国家，在财政透明这块的工作还未能及。我国对外经济的发展和参与国际竞争要求必须关注国际大环境的社会需求，在财政透明的改革过程中，尽可能和国际通行做法相结合，适应国际惯例，提高财政透明度，规范政府财政行为，提高管理效率。相比其他发达国家，尚需进一步加大预算公开力度，扩大预算公开范围，规范公开内容，以财政透明度高度作为政府财政工作的绩效衡量指标。

基于我国财政信息公开所处的阶段及存在的问题，为提高财政透明度，建立透明财政应从以下方面着手。

（1）确立预算公开的目标框架，细化预算编制的公开内容

作为正在崛起的世界级大国，中国的财政透明度必须与时俱进，顺应、甚至引导世界潮流。基于国际经验，结合中国国情，设计中国财政公开透明的目标框架是进一步提高财政透明度的关键。在这个目标框架中，政府要分别公开部门预算信息、预算支出的功能分类和经济分类信息；各功能分类支出和经济分类支出不仅要公布笼统的类级信息，而且要公布详细的款级和项级信息。

新《预算法》第十四条规定，只有经各级人大审批的预算才可以公开。编制的细化内容并没有被公布出来，这也是拉低财政透明度的不利举措，应该对已经细化的编制内容也作相应地公开，使民众对收入支出的预决算明细一目了然，让财政不仅仅是专业领域的人关注，而是变成全民关注财政、全民参与财政、全民监督财政。

（2）立法规范财政支出绩效的评价体系

财政支出绩效评价工作缺乏统一的法律依据。财政支出评价工作要想取得实效，必须得到法律支持。而我国迄今为止并未出台任何一部有关财政支出绩效工作的统一法律。财政支出绩效评价工作缺乏法律约束和制度保障，使得财政支出績效评价工作无统一的标准，各地方政府财政支出绩效评价工作仅简单笼统的进行，甚至有些地方政府并未开展该项工作。因此，完善法律制度迫在眉睫，设定评价体系的工作标准，让地方财政财政绩效评价工作有标准可以参照，让地方财政绩效评价工作有法可依，有法必依，让财政绩效评价工作更加规范化。

（3）提高监督力度，建设阳光财政

提高公众的监督力度，不仅仅从法律层面上赋予公众监督的权利，加强立法保障公民的监督权力并不就可以完事，反观西方国家，民众的监督意识很强，因此我们要做到从源头上提高公众的监督意识，让公众自行监督，严格监督。同时需要明确的规定出相关的惩罚管理办法和奖惩条例，对执行过程中出现过错的工作人员以及政府给予相应的惩罚，执行好的给予一定的奖励。充分发挥新闻媒体的作用，这种公开是面向广大人民群众的，让公众不是个旁观者，而是直接参与者和监督者，通过他们的加入进一步加强对公共财政的监督力度。

参考文献

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