三大世界级湾区“飞地经济”发展模式

工信部赛迪智库规划研究所

梳理三大世界级湾区发展“飞地经济”的做法，总结出“卫星城”“人才飞地”“海外飞地”三种模式，为加快粤港澳大湾区发展提供借鉴经验。

近期发布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出要有序发展“飞地经济”。全球来看，纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区都利用“飞地经济”实现了快速发展。

世界级湾区发展“飞地经济”的三种模式

纽约湾区“卫星城”模式。纽约灣区以纽约市为中心，在新泽西、康涅狄格、宾夕法尼亚等州建立与纽约配套的“卫星城”。在疏解人口的同时，在“卫星城”飞地形成以制造业、金融配套、商贸服务为主导“一极多点”的分工格局，实现湾区内城市的产业协调，大幅提升纽约湾区全球竞争力。其突出特点表现为：一是加强州、市统筹协调，完善“卫星城”的基础设施。纽约、新泽西和康涅狄格政府部门联合成立了纽约新泽西港务局、纽约区域规划协会等机构，通过立法和交通基金划拨等，协调相关地方政策。丰富完善“卫星城”的公路、学校、商场等公共设施，鼓励人口自发向“卫星城”疏解。二是将制造业岗位向“卫星城”迁移。2008年，纽约—纽瓦克—泽西都市圈的制造业占比为5.61%，而其周边的东斯特劳斯堡城市圈制造业占比高达21.92%，呈现出中心服务、外围制造的格局。三是强化“卫星城”在金融商贸业各环节的分工布局。纽约湾区是世界级金融中心之一，“卫星城”也充分参与了金融商贸产业链建设。比如，康涅狄格州格林威治发挥对冲基金优势，新泽西州发挥生产性服务业优势，为纽约金融业发展提供支撑，完善纽约湾区从金融市场、投融资、证券保险、资产管理，到咨询、评级等辅助行业的全产业链。

旧金山湾区“人才飞地”模式。旧金山湾区以知名高校、科技创新园为载体，吸引全球高层次人才向硅谷集聚，形成“人才飞地”。利用全球尖端科技人才的创新成果，为湾区发展提供持续动力。其突出特点表现为：一是为人才组建创新创业孵化器。斯坦福大学是硅谷最大的“孵化器”，为硅谷提供场地、人才和技术支撑，使硅谷形成了教学—科研—生产一体化的高技术产业区。惠普、苹果、雅虎等高科技公司均由其毕业生创建，其企业产值占硅谷总产值的50%～60%。二是建立人才自由流动的机制。如斯坦福大学改变学校教学和科研人员的管理模式，允许教员和研究人员每周有一天到硅谷公司兼职，甚至允许其有1至2年的时间离职创业。三是营造良好的创新创业环境。一方面，政府加快完善政策法规保障，出台《小企业法》《小企业投资法》《中小企业技术创新法案》等政策，引导扶持人才创办中小型科技企业。另一方面，出台《国内收入法》《经济复兴税法》和《投资收益税降低法案》等一系列鼓励投资的税收优惠政策，加强风险投资对创业者的支持。

东京湾区“海外飞地”模式。东京湾区鼓励企业建设海外“子母工厂”，将企业的生产基地遍布全球，充分利用东京湾区有限的土地空间布局总部和研发中心，强化东京湾区对全球资源和市场的利用水平，大幅提升全球影响力。其突出特点表现为：一是鼓励企业在海外建设“子工厂”。为了降低劳动力、土地等成本，东京湾区鼓励企业将配套加工、组装等生产制造环节转移至发展中国家，进行模块化生产。由于大企业与其配套企业有着稳定的供应关系，在向海外转移过程中，企业会选择“抱团出海”，共同拓宽空间。例如，广汽丰田在广州南沙区建设生产线时，旭硝子等13家丰田汽车一级配套零部件企业也同时在南沙区投产。二是将企业的核心制造环节留在本土，在本国建设“母工厂”。为了保持湾区核心竞争力，政府在资金、制度等方面采取一系列保护措施，引导企业在本国设置“母工厂”。“母工厂”负责精细生产、研发试制和新产品生产，并为“子工厂”提供设备、工艺、员工培训等支援。这样可以防止研发生产的核心技术外流，确保技术领先地位。

粤港澳大湾区发展“飞地经济”的着力点

借鉴三大世界级湾区发展“飞地经济”的经验，粤港澳大湾区在发展“飞地经济”过程中，可注重从以下几个方面着力：

建立产业特别合作区，促进各城市互补共赢。积极创新合作模式，充分发挥香港、澳门、广州、深圳等城市的引领带动作用，在惠州、中山、江门、汕头等地建立若干个特别合作区，加速产业对接。围绕新一代信息技术、高端装备等主导产业，强化粤港澳三地产业链分工和协作配套，加快先进制造业与现代服务业的深度融合。构建“共同开发、共同获益”的新型合作机制，采取合资设立投资公司等方式，对合作区开展建设。

开展“一带一路”跨境合作，推动优势产业海外转移。支持大湾区企业加强与“一带一路”沿线国家和地区的国际产能合作，通过跨国兼并收购、共建产业园区、开拓海外生产基地等方式积极“走出去”。支持大湾区不同行业、不同规模的企业“抱团出海”，由具有海外运营经验的龙头企业牵头设立海外生产基地，加强与大湾区内中小企业对接，形成以大带小、产业配套的格局。

优化跨区域合作创新发展模式，完善协同创新网络。依托深圳-香港地区科技集群优势，吸引港澳地区以及海内外顶尖研究机构、高校、跨国公司在粤设立研发中心、实验室等，加快突破新一代信息技术、生物技术、高端装备制造、新材料等新支柱产业的关键核心技术。采取联合研发机制，推动大湾区高校、企业之间的创新合作，构建产学研协同创新体系。打造创新创业培育平台，实现众创、孵化、金融、招商一体化，吸引港澳科技成果转化。

采取更深层次制度和优惠互认，推进人才流、资金流、信息流自由流动。进一步放宽市场准入程序，优化企业投资环境，推动各类生产要素跨区域有序自由流动和优化配置。依托深圳、香港、广州等城市的人才优势，突破人才的户籍、身份、档案、人事关系等限制，探索建立“无证化”制度。在CEPA框架下，增加专业资格互认的领域。探索设立大湾区产业并购基金，依托香港国际金融中心地位，设立投资平台，与并购基金联动发展。优化信息流，加强三地之间的网络衔接、建立互联互通的硬件软件，解决信息流动障碍。