试析美国完全解除对越武器禁运的利益动因

周春远

【摘要】2016年5月，美国前总统奥巴马在访问越南期间宣布完全解除对越南武器销售禁运，这个决定标志着越美关系发展到新阶段，是两国关系1995年正常化以后的进一步提升，特别是两国建立全面伙伴关系3年后的重要象征。越美关系一直是国际关系最为复杂与多变的双边关系之一。美国完全解除对越南武器禁运，充分体现美国提升与越南军事合作的目标，从当今东亚地区形势来看，学界很容易将其归因于中国这个重要因素。美国推动与越南军事合作，中国是十分重要的外部因素。美国感受到中国的压力，甚至是威胁，认为中国在东海和南海所作所为挑战美国在该地区建立的安全秩序。中国与美国的盟国（日本与菲律宾）发生冲突，美国要兑现保护盟国的承诺。通过推动军事合作，拉拢越南抗衡中国成为美国“亚太在平衡”政策的重要措施。当然美国的这个决定有着多层次目的。本文将尝试从国际政治与经济的视角解析美国的这一决策，探究解除武器禁令对美国国防公司的经济利益。

【关键词】政治经济学 越美关系 武器销售禁运

如果把美国完全解除对越南的武器禁运的原因归属于政治动机是不全面的。越美关系从1995年正常化以来发展相对缓慢，双边关系的亮点主要是经贸关系和军事合作。由于历史原因和制度和意识形态的巨大差异，两国深化政治关系阻力重重。外交关系正常化以后，越南政府对美国持谨慎态度，始终防范美国推行“和平演变”，打着“人权”旗帜干涉越南内政。美国不愿意在其主导的国际体系中存在社会主义制度，因此不遗余力地试图改变越南政治体制。尽管美国决策层中的自由主义者认为通过发展两国经贸关系推动越南经济发展可以逐步促发越南的“民主革命”，但从1995年两国关系正常化以来，美国一直伺机利用越南的社会矛盾（比如：宗教问题、工业化过程中的土地问题），策动一些组织或个人抗议、非法集会、发表过激言论等，通过经贸以外的手段成为反对越南政权的“幕后推手”。这些问题始终是黄恒在两国关系发展之间的困难与挑战。

近年来，东亚地区的新演变推动了越南与美国对彼此战略价值认知的新演变。中国的强势崛起，尤其是军事力量的强化使周边国家忧虑加深。中国与周边邻国在东海和南海的争端被美国视作“中国威胁论”的生动例证，美国把中国在东海和南海的行为视为对美国在该地区政治与安全秩序的挑战，视为对美国盟国的“威胁”，也视为对越南国家安全的“威胁”。不难看出，美国与越南针对中国的“海上威胁”存在广泛的意见共识与利益契合点。学术界就美国完全解除对越南武器禁运的政治、军事动因分析已经比较多了，本文将从经济视角予以解读。

首先，美国为什么选择2016年完全解除对越南的武器禁运，得先了解奥巴马政权对越解除禁运的面临困难：第一，美国在越战的失败使很多美国人感到丢脸，到现在很多人对美国的失败难以相信。坚守霸权主义和意识形态偏见的美国人，仍然对越南持敌对态度;第二，冷战已经结束，苏联解体被视为资本主义与社会主义的两大政治体制竞争的“历史终结”。越南是当今剩下的为数不多的社会主义国家。这造成了美国全面改善与越南关系的巨大困难;第三，美国每年公布人权报告，越南一直是“违背人权”的典型国家之一。美国利用其文化软实力，在全世界传播美国的普世价值观，塑造“自由民主”典范;第四，美国的政党政治也使奥巴马当局在说服国会支持解除对越武器销售禁令面临困难。

奥巴马受到记者采访时强调，“解除禁令的决定不针对中国及其他因素，而是美国希望完成与越关系正常化进程的连接点”。不过，笔者认为巩固越美政治与军事关系，推动越美新伙伴关系遏制中国，改变越中美三角关系的现状是奥巴马政府全面解除对越武器禁运的重要原因。奥巴马将改善越南民主状况作为军售的先决条件但在“亚太再平衡”的迫切需求下不得不加快这一进程。本文将着重分析美国的经济目的，并补充禁运解除一年后越美关系的一些新变化。

一、美国完全解除对越的武器禁运的战略目标

（一）遏制中国崛起

近年来美国认为中国在塑造大国形态的过程中采取主动积极的战略措施，在现有国际秩序中逐渐由被动参与者转化为主动建设者。2013年所提出的“一带一路”倡议就是一个明显的例子，同年越美也把双边关系提升为“全面伙伴”关系。最近几年，中国积极应对美国在亚太地区的外部压力，在南海“填海遭到”可以被视为最为具由国家意志力的举措。与此同时，美国也加大在南海的军事活动，甚至在中美之间发生的摩擦事件，但中美多次博弈后美国并未获得预期的战略收效。罗会钧认为中国崛起是美越安全合作的主要动因，美国拉拢越南削弱中国的影响力。

美国在东南亚的盟友也未必能在遏制中国的立场上完全倒向美国，例如菲律宾和泰国。泰国政局在军事政变后一直存在不稳定因素因此不可能与中国在外交关系上交恶，菲律宾总统杜特尔特明显表示出对美国的不信任，也愿意在南海问题上让步来换取中国的经济支持。中国也利用经济优势拉拢泰国与菲律宾，在世界经济困难的背景下，各国都需要发展经济的动力，尤其是外资与援助。所以，美国需要寻找新的伙伴，越南自然成为美国重要拉拢的对象。美国可以利用越中的紧张的海权争端，拉拢越南抗衡中国，巩固军事关系就是“一箭双雕”的措施。中国的反應也证明美国的措施产生了一定的效果。越南现在80%的军事装设备来自俄罗斯，而中国也曾经从俄罗斯购买不少武器，越南有的俄制武器中国都有，甚至大都比越南更现代。如果越南成功购买美国武器，虽然越南的军事规模与现代水平不能与中国相比，但越南使用美国武器或多或少会对中国造成一定的威胁，这让中国感到担忧。所以美国全面解除对越军售的战略指向是非常明确的。

（二）是美国的“重返亚太”战略的具体措施

2011年10月，奥巴马总统与希拉里国务卿分别宣布美国的“重返亚太”战略的目的是“保证与维持美国的世界领导地位”。美国的“重返亚太”战略以军事为核心，加强亚太地区的军事存在，这个政策不仅要依靠“老盟友”如日本、韩国、菲律宾、马来西亚、泰国、新加坡、澳大利亚等，同时也要依靠几个“新朋友”如越南、缅甸、老挝、柬埔寨等。所以美国要考虑到如何推动与“新朋友”的关系，特别是军事合作关系。杜克大学学者雷南特·科万（RenateKwon）和埃德蒙德（Edmund）强调，不能忽略越南在美国东亚地区的长期战略利益中发挥的重要性。

美国推动与越南的军事合作不仅通过向越南销售武器和援助一些军事装备，而且还看重越南在美国在亚太地区的军事战略布局中的重要位置。虽然美国官方否认海军想重返越南的金兰港，但这个深水海港具备的重要战略位置，客观上符合美国遏制中国扩充海上力量的诉求。金兰港位于越南的中部，能够给在南海活动的美军舰提供方便补给。美国如果想加强在南海的军事存在，获得金兰港的使用权确实是极具影响力的选择。亚太地区安全研究专家亚历山大·武宁（Alexander L.Vuving）一方面指出，如果中国可以把南海成为“中国胡”，美国在亚洲的作用和影响力肯定会衰弱，另方面他认为，如果南海发生冲突，美国需要更多时间加强在该地区的存在，美国战舰经常进出金兰港有利于美国维持与中国力量平衡。因此，推动与越南军事合作成为了美国“重返亚太”的重要举措之一。这将决定了中美在地区的军事力量相比的重要因素。另外，美国邀请越南参加共同军事活动也推动了两国国防合作关系发展，比如，环太平洋军事演习（RIMPAC）。美国通过军事培训支持章程，支持越南参与国际军事教育与培训，逐步强化两军关系。

（三）巩固与加强越美双边关系

1975年越南实现南北统一，在苏联支持下越南要求美国赔偿战争的损失。美国在越战中失利，但实际上其实力与国际地位仍然保持强势。美国一直到现在还未向受战争影响的越南人道歉。越南选择站在苏联阵线，忽略与美国回复关系。1986年越共六大承认“越南已经失去了与美国回复正常化关系的机会”。冷战后，随着世界格局的变化，越南1986年的革新实现工业化和现代化过程处于初步阶段，苏联的解体后越南不能维持“一边倒”的外交政策，越南必须要创新改变外交思维与方向，“大国平衡”成为了越南的外交核心方针，并在与大国关系正常化过程中形成具体的外交政策，1991年越南与中国关系正常化，1995年（越南统一国家20年以后）才与美国关系正常化。

1995年以来越美关系发展缓慢，直到2000年11月克林顿才成为越战后首位访越的美国总统，美越两国军事合作也正式拉开帷幕。美国答应援助越南解决战争遗留的问题，越南也愿意帮美国寻找美军在越南战场的遗骸。进入21世纪，两国关系进入加速阶段，两国领导交往频率增加。2013年越南国家主席张晋创访问美国期间，两国把关系提升为全面伙伴关系。

这在越美两国关系发展史上拥有深远的意义，推动了两国全面合作。两国关系的亮点主要是经贸关系，但2016年越美贸易中越南的贸易顺差达到300亿美元，在美国贸易逆差国中排名第六。实际上两国仍然面临许多困难与挑战，两国的国家利益还存在许多冲突，全面伙伴关系还缺乏实质性的支撑。

越南总书记阮富仲2015年对美国进行访问，这是两国关系正常化20年以后第一位越南总书记访美，体现越南增强与美政治互信的意愿，旨在减少两国分歧。实际上，越南政府从2012年起多次向美国提出解除对武器禁运的要求，但遭到美国多次拒绝。直到2016年美国才通过解除禁令，充分体现出美国在亚太新局势的决策动向与地区局势信息相关。

（四）对越南“和平演变”的考虑

首先，美国解除军售禁令可以增加越南的政治信任。2013年两国确立了“全面合作伙伴关系”之后，越南觉得美国该解除所有禁运，否则就不是全面合作关系，是“不正常”的关系。解除禁运对越南来说不只是军事购买，越南党与政府重视其的政治象征意义。美国答应解除武器禁运，越美关系发展势必走上一个新台阶，有利于两国建立更多的互信，是美国从战略层面强化对越影响力的关键招数。从越美确立全面合作伙伴关系后，越南学界对于美国对越的“和平演变”进行反思并认为在两国关系良好发展趋势，越南不需要继续防止美国的“和平演变”，但是阮玉回反驳，需要继续斗争“和平演变”，因为其最终目标是完全颠覆社会主义。

其次，“人权问题”依然是美国干涉越南政治的重要手段。2017年3月6日，美国驻越南大使馆发表了《2016年越南的人权报告》，继续指责越南的人权状况，比如：限制自由表达、镇压反对势力、严格监督媒体、限制互联网自由与宗教自由、干涉公民政治权利等。人权观察（Human rights watch）组织强调，两年来越南政府限制更多人的政治理由，通过暴力手段限制公民政治活动并关闭很多发表异见的。1995年两国关系正常化以后，美国一直寻找方式在越南进行“和平演变”，推动民主革命，改善越南的人权情况。但从美国人的角度来看，越南的人权日益糟糕，没有任何改善，可以说美国之前的办法是无效，改变不了越南的人权状况。所以，现在美国要改变方式，一方面继续给越南经济与军事的优惠，另一方派美国人权与法律问题专家来“帮助”越南，使越南治理系统更加透明。中国学者贾旭阳认为，美国深化与越南经济关系除了经济层面获益外，还有对其进行和平演变的政治目的，但这又构成了美越深化经济合作难以克服的政治障碍。美国议员克里斯·史密斯（Chris Smith）表示，美国要保证越南明白越美贸易与安全关系发展取决于越南人权、自由与民主问题的进步，当前的经济与军事关系可能会变成美国推动越南民主化的一种工具。

美国提出解除对越南武器禁運之前，需要越南满足一些条件。越南考虑到这个决议的战略意义必须作出让步，除了允许富布莱特法案基金“和平队伍”在越南活动，越南还释放一些政治犯人，越南的让步也促进了美国取消禁令，特别是美国国会。

二、武器购买合同带来经济利益

（一）近年来越南军费预算快速增长从上面的两张图表可以看出，从2011年起越南军费增加速度较快，2016年其军费为50亿美元，成为世界上20个武器进口最多的国家（2012-2016阶段），排名第10。

随着经济增长速度较快，越南自然需要提高国家总实力包括军事实力，加上中国经济与军事的崛起，尤其是2011年后在南海局势紧张背景下，越南感觉到国家安全受到威胁，列如，中国在南海岛礁推动建设军事基地，加强军舰的存在，划设控制范围等行为，使越南不得不担心。在这种情况下，越南将会继续快速海军与空军现代化，通过购买武器是最迅捷的方式。最几年越南一直保持经济快速发展，经济实力加强有利于军队现代化，越南的军费预算将会继续增长。美国也因此将越南视作未来重要的武器出口市场。

（二）美国国防公司对美国对外决策的影响

首先要强调，美国与俄罗斯是当今世界上武器最现代化的国家，美国也是销售武器最多的国家，从2012年一2016年，美国出口武器价值为471690亿美元，占世界武器出口总价值33%。另外，世界上的10个最大的武器制造公司，美国拥有7个，其中洛克希德·马丁公司（Lookheed Martin）和波音（Boeing）分别排名第一和第二。因此，容易看出武器销售是美国的重要利益。美国政府是美国武器制造公司的主要客户，美国的对外政策也影响到美国武器制造公司的武器市场，可以说美国武器制造公司与美国政府有着密切关系，其对美国政府的影响较大。

美国的武器制造公司主要客户是美国政府，其利益与美国政府有着密切关系。从2000年到2015年，洛克希德·马丁公司（Lookheed Martin）与美国政府签署12076个合同，价值为4310亿美元，2014年，洛马卖给美国政府的武器价值占79%总价值。美国对外决策一直受到军事利益集团的影响。为了推动国会修改武器出口监督规定，洛克希德·马丁公司（Lookheed Martin），德事隆集团（Textron）和霍尼韦尔（Honeywell）3年内支出2亿美元。2014年，奥巴马公布了向同盟购买与转交武器的新指导原则，这是从1990年以来第一次美国明显修改向外国销售武器的规定，政府官员从大使馆人员到总统都被鼓励成为武器出口的“广告人”。奥巴马政权认为这次修改有利于保护敏感出口项目，军队强调修改这个规定让美国容易向同盟装备武器。美国经济家加尔布雷斯（John Kenneth Galbraith）解释美国政府与武器集团关系是“和平的对立关系”。武器制造公司接受退休后的军队官员出人高管，与此同时武器出口公司的领导也很容易被总统提名担任国防部高级职务。

（三）奥巴马政府解除对越武器禁运进程

2014年10月2日，美国一部分解除对越南长达40年的武器禁运。外交关系协会（Council on Foreign Relations）东南亚专家乔舒亚·库尔兰茨基（Joshua Kurlantzick）认为美国解除对越南的杀伤武器是正确的决定，利于维护地区的稳定。比起东南亚的像缅甸与泰国，越南政府对武装力量的管控更加严密和有效。越南人民对美国的好感度也持续上升。越南海军力量专业、培训好。机遇这些因素美国政府部分解禁对越军售，逐步开始建立两国的安全伙伴关系。

2015年11月17日，为了提高越南海军实力，美国政府宣布解除海上杀伤武器禁运。2015年美国向越南提供1960万美元的经济援助，2016年援助额达2050万美元。此外，美国帮助越南加强海上情报、监督与侦察能力，提高越南航海机关的指挥与监督能力;美国还向越南开放培训，集中在人道与灾难救助等方面。可见2014年和2015年是对2016年完全解除武器禁运的准备。

2016年是奥巴马总统任期的最后一年，年低是美国总统大选时间。因此，奥巴马想在任期结束前更进一步推动“重返亚太”或“再平衡”战略，为大选中的民主党铺垫政治资本。奥巴马实现对越南的武器全面出口经历了较为漫长的过程。

（四）越南对美国武器的诉求情况

早在2016年5月12日，越南在河内组织了包括波音和洛克希德·马丁在内的由多家美国武器制造公司参加研讨会，实际上是越南军方理解美国武器制造商以及美国目前的武器销售情况，为下一步订购美国武器做准备。可知越南购买美国武器的心情，还是比较迫切的。越南要求美国全面解除武器禁运，并非如阮志咏所说的仅“具有象征性的意义”那么简单，而是其实现国防和军队建设现代化的战略需要。美国完全解除对越南的武器禁运，越南就可以根据自身需求购买美制军事装备。

康涅狄格大学机械工程专家陈胜认为诸如波音F-15“鹰”、Seahawk MH-60R（海鹰）特种直升机、P-8“海神”反潜巡逻机、DMSP卫星、地对空萨姆导弹（SAM）都是越南非常迫切进口的武器。五角楼的报告也显示，越南关心轻型多功能战斗机F-16、反舰艇飞机P-3C等用于海空攻防的武器。国防新闻（DefenseNews）援引美国太平洋司令部报告表示，越南在谈判购买美国一些雷达系统，提高海上的预警能力。

越南已经购买洛克希德·马丁公司两台电信卫星VINASAT-1（2008）和VINASAT-2（2012）。奥巴马总统访问越南期间，越南Vietjet航空公司已经与美国波音（Boeing）公司签署了价值为113亿美元购买100台B737 Max 200民用飞机的合同，与联合技术公司（United Technologies Corp）签署价值为30亿美元的订单购买飞机发动机。可以说，越南与两大美国武器制造巨头洛·马和波音（Lookheed Martin和Boeing）的合作标志着美国已经全面进入越南这个有着极大潜力的武器出口市场。

（五）解除禁运以后越美军事合作发展态势展望

2016年10月2日到4日，美国约翰·s·麦凯恩号导弹驱逐舰和弗兰克凯布尔号潜艇供应舰访问越南金兰港。这是1995年两国关系正常化以来美国战舰第一次访问金兰港。同年，12月15日，美国马斯廷号驱逐舰访问金兰港。美国驻越南大使Ted Osius强调，美国马斯廷号驱逐舰访问金兰港证明越美全面伙伴关系深入发展以及加强民间与军事关系的重要性。

特朗普当选美国总统以后，各界怀疑越美军事合作将会改变，尤其至31日，越南总理阮春福对美国进行正式访问，成为特朗普上台以后东南亚第一位、亚洲第三位访美的领导人。阮总理访美之前，5月22日，美国路易斯安那洲Metal Shark船厂建造的6艘军用巡逻艇交付越南海岸警卫队，5月25日，美国又将汉密尔顿级巡逻舰“摩根索”号交付越南。

随后，美国高层领导连续访越（特朗普总统-2017/10，国防部长马蒂斯（Mattis）-2018/1，国务卿蓬佩奥（Pompeo）-2018/6），会晤期间双方确认了新三年“军事合作行动计划”（2018年-2020年）。从2012年-2017年，越南从美国的“对外军事融资”（Foreign Milatary Financing-FMF）计划接受了55百万美元军事援助;在FMF还援助越南金属鲨鱼（Metal Shark）巡逻船，第一批的12艘已在2018年4月转交给越南。2018年，越南第一次参加美国举行的“环太平洋军事演习”（RIMPAC）。

三、结语

越美关系是十分复杂的一对双边关系，不可否认两国自关系正常化以来，在政治、经贸、文化甚至国防安全等领域上取得了巨大的进展。但越南与美国政治体制迥异、意识形态不同，存在着不可调和的矛盾与冲突。越南共产党作为国家的唯一执政力量，是越南经济、外交、军事等事业的领导核心;社会主义制度也是越南不可动摇的根本政治制度。美国不断渲染“中国威胁论”，以别有用心的域外大国姿态深度介入亚太事务，尤其是利用中越在南海问题上的争端，伺机以各种手段遏制中国和“演变”越南。全面解除对越军售禁令只是美国推行“亚太在平衡”战略的关键招数，本文分析了美国部分解禁武器出口以来打着“人权”幌子持续干涉越南内政的现象，分析了美国军工利益集团“垂涎”越南武器出口市场影响政府决策的本质，也强调了美国全面放开对越武器出口后依然不放弃对越“和平演变”的战略图谋。

我认为越南奉行“大国平衡”外交政策有其立足国情和世界格局的内在考虑。越南虽然有强烈的意愿与美国全面发展双边关系，但美国“善意”行为的背后却始终透露出对越南执政党、国家政权、社会制度和意识形态的不信任、不友好甚至是不安分。虽然在南海问题上存在争议，但越南和中国在捍卫国家主权安全、维护南海和平安全等方面有着战略共识。美国独特的决策机制致使以“部门利益”涵盖长远利益的现象时有发生，因此要警惕美国对越军售政策的鞠策偏狭与借机搅动南海的短视。越南觉不在复杂国际局势中充当为美国私立效力的筹码。特朗普上台以后，美国在外交上的霸权主义、在贸易上的单边主义、在维护国际秩序上的孤立主义等種种行径更加警醒全球要“听其言，观其行”，看清美国各项对外政策背后的实质，这也是本文的意义所在。