教育治理：基本理论与现实问题

孙绵涛，沈阳师范大学特聘教授，博士生导师，教育经济与管理研究所所长，辽宁省A类一流学科沈阳师范大学教育学一级学科学术带头人，中国教育发展战略学会现代教育管理专业委员会理事长，全国教育科学规划教育管理学科专家组成员。

在我看来，要谈教育治理，不仅需要把教育治理的理论问题说得清楚一些，也需要把当前教育治理中一些需要解决的问题说得具体一些。因此，我想要谈两个问题：一是教育治理的基本理论问题，二是当前教育治理中的一些现实问题。这两方面的问题，哪一个方面都不容易讲清楚，而且每一个方面都是可以单独来探讨的。就这两个问题而言，目前教育理论界和实践界都还有比较大的探讨空间。

一、关于教育治理的基本理论问题

对教育治理的基本理论问题可谓是见仁见智。我所理解的教育治理的基本理论，主要是说清楚什么是教育治理，即要弄清由谁治理、治理什么和如何治理这三个问题。为了说清楚这三个问题，先简要地说一下对教育治理这个概念的理解。

（一）什么是教育治理

要理解教育治理这个概念，先要说说“教育”。教育治理中的“教育”，既指各级各类教育，也指各级各类教育中的教育活动、教育体制、教育机制、教育观念。只有弄清了各级各类教育中的教育活动、教育体制、教育机制和教育观念，才有可能将各级各类的教育说清楚。在各级各类教育中，各类教育有从教育内容上划分的普通教育、职业技术教育和特殊教育，有从性质或举办者的角度划分的公立教育和民办教育，有从学段角度划分的学前教育、初等教育、中等教育和高等教育。教育活动是指教育活动的主客体、教育活动内容（课程、教材）、教育活动方法、过程、环境等;教育体制就是教育机构和教育制度的结合体，教育机构是指教育实施机构和教育管理机构，教育制度是建立并保证教育机构正常运转的制度，教育制度与教育机构所形成的各级各类实施教育体制主要是各级各类学校教育体制和各级各类管理体制;教育机制是教育现象各部分之间相互关系及运行方式，基本的教育机制有层次教育机制（宏观机制、中观机制和微观机制）、形式教育机制（行政计划式的机制、指导服务式的机制和监督服务式的机制）、功能教育机制（激励机制、制约机制和保障机制）;教育观念是对教育活动的理性认识，主要包括教育本质观、教育价值观、教育实践观和教育质量观。

为什么在教育治理中只有说清楚了教育活动、教育体制、教育机制和教育观念才能理解各级各类教育呢？这是因为当我们运用历史唯物主義物质的实践活动为第一性的原则研究各级各类教育现象时，首先发现的是这些教育现象的活动范畴，包括教育活动的主客体、活动的内容、活动的方法、活动的过程等要素，以及反映这些要素之间关系及其运行方式的教育活动的机制;而要使教育活动有序而高效，就要建立相应的机构与制度，于是就形成了与教育活动有关同时又居于教育活动之上的教育体制范畴。在教育体制形成过程中，机构与制度之间、各种机构之间以及各种制度之间就会形成一定的联系及运行方式，于是就产生了教育体制的运行机制。当教育体制形成后，教育体制与教育活动之间也要形成一定的关系并产生一定运行方式，于是就产生了教育体制与教育活动之间的一种机制。我们知道，教育活动的开展、教育体制的建构、教育机制的运行，都要产生一定的观念并受制于一定的观念，于是就产生了教育观念这个范畴。当教育观念形成后，各种教育观念之间及教育观念与教育体制、教育机制和教育活动之间都要发生一定的联系并形成一定的联系方式，于是就产生了教育观念的运行机制及整个教育现象运行机制这两个范畴。由以上分析我们可以看出，在各级各类教育中，教育活动是第一层次的范畴，教育体制是第二层次范畴，而教育机制与教育观念是第三层次的范畴。之所以把教育活动作为第一层次的范畴，是因为教育活动与其它三个范畴相比，是一个相对独立的范畴;将教育体制作为第二层次的范畴，是因为教育体制这个范畴是建立在教育活动这个范畴之上的;将教育机制与教育观念作为第三层次的范畴，是因为这两个范畴是融入教育活动、教育体制、教育机制与教育观念这四个范畴之中而存在的范畴。譬如，在教育活动中有教育活动的机制与教育活动的观念，在教育体制中有教育体制的机制和教育体制的观念，在教育机制中有教育机制的运行机制和教育机制的观念，在教育观念中有教育观念的机制和教育观念的观念以及反映整个教育活动、体制、机制、观念的教育机制与教育观念。由此可以看出，教育现象四个范畴的形成和认识的应然逻辑，首先是教育活动，然后是教育体制，最后才是教育机制或教育观念。然而，现实中的教育现象的形成与认识并非全然遵循这一应然逻辑，往往偏离应然的逻辑，呈现出多开端、非线性的复杂特征。比如，先是形成和认识教育体制、教育机制，然后在教育体制、教育机制下展开具体的教育活动，随后再认识和形成关于教育的观点，等等。

再说说“治理”，治理是公共管理学的一个范畴。治理理论的主要创始人之一詹姆斯N·罗西瑙认为，治理是通行于规则空隙之间的那些制度和安排，或许更重要的是当两个或更多规则出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序。格里·斯托克指出，“治理的本质在于，它所偏重的统治机制不依靠政府的权威和制裁。治理的概念是，它所要创造的结构和秩序不能从外部强加，它发挥作用，要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的互动”，1995年全球治理委员会将治理的定义表述为，治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或者不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从正式的机构和规章制度以及种种非正式安排。而凡此种种均由人民和机构或者同意，或者认为符合他们利益而授予其权力。它有四个特征：治理不是一套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程;治理的建立不以支配为基础;治理同时涉及公私部门;治理并不意味着一种正式制度，而是有赖于持续的相互作用。根据上述对治理的理解，我们可以将治理定义为，治理是指通过一定的规则和程序对相互冲突和相互竞争的利益的各方进行调解的一种过程。这种调解不是外部强加，而是由参与调解的各方之间的互动而完成的。治理与管制不同。一方面，管制的权威主要来自政府，而治理的权威并不为政府所垄断，治理的过程是国家与公民的合作，政府与非政府组织的合作，公共机构与私人机构的合作，机构与机构之间的合作，强制与自愿的合作。政府在治理过程中只起到制度的供给、政策激励和外部的约束作用。另一方面，管制是自上而下的单向度的过程，而治理则是一个上下互动的过程，在这一过程中，与治理活动有关的各方，主要是通过合作、协商处理公共事务。

由以上对教育和治理的理解，可以说，教育治理是通过一定规则和程序对教育中相互冲突、相互竞争的利益各方进行调解的一种过程。这种调解不以参与调解的任何一方为权威，而是参与调解的各方平等、合作、互动地处理教育的公共事务，以利于教育各方协调发展。

（二）由谁治理

由谁治理是指参与治理的各方。教育治理一般包括政府、学校和社会三方。政府指的是各级政府，学校指的是各级各类学校，而社会一般指的社会中的各企业和事业单位。政府是教育的举办者，学校是教育的实施者，而社会是教育的支持者或制约者，这三方理应成为教育治理的参与者。政府参与治理的方式一般是制定有关政策和行政法规以及提供有关方面的服务。政府参与治理的这种方式使得政府参与治理具有强制性的特点，当然有时也具有非强制性的性质。一般集权制的国家，其政府参与治理的方式具有比较明显的强制性质，而分权制的国家，其政府参与治理的方式一般是非强制性的。参与治理的学校，在参与治理的过程中，因其级别和类型的不同，也会有不同的参与方式和影响力。一般来说，影响学校参与治理的最重要的因素是学校的法人地位，具有法人地位的学校和不具备法人地位的学校在参与治理中的影响力是不一样的。像高校一般都具有法人地位，校长是法人代表，因为高校本身都具有一定的人权、财权和独立承担民事责任的能力，而一般的中小学就不具备这些条件，所以中小学就不具备法人地位，其校长也就不是法人代表了。因而，大学参与政府和社会治理中的独立性、能力和影响力就比中小学强一些。社会参与治理时，不同类型的事业和企业单位参与治理的方式和影响力也是不同的，一般来说，大型的和声誉较好的企业和事业单位，其参与治理的能力和影响力，一般要比小型的及声誉一般的企业和事业单位要强。要说明的是，这里所说的社会，还包括市场的成份。因为市场在调节政府、学校和社会关系以及调节各种教育的关系上发挥着越来越重要的作用。可以说政府不是治理的唯一主体，社会（市场），当然也包括学校在治理中发挥着重要的作用。这种重要的作用，不仅指社会和学校相对独立地发挥作用，而且还指学校和社会能通过各种渠道对政府施加的影响。

（三）治理什么

这主要讲治理的内容，包括四个方面。

第一个方面是协调政府、学校与社会三方主体之間的关系。总的要求就是要政府对学校实行管、办、评分离，使学校能面向社会依法自主办学。为此，在政府这方面，要协调各级政府之间及政府内部各行政部门之间的关系，如中央政府与地方政府管理教育的职责权限的划分，地方各级政府管理教育的职责权限的划分，政府内教育行政部门与财政部门和人事部门等部门的关系等。在学校这方面，要协调各级各类学校之间的关系，以及学校内部各种关系，如要协调好学校内部教学、科研、德育、管理等工作之间的关系，协调好学校内部教师、学生、管理者等各种人员之间的关系，协调好教学、科研等业务部门与人事、总务、财务等行政部门和党委、团委、工会等党群部门之间的关系，各业务部门、各行政部门、各党群部门与部门之间的关系。在社会这方面，要协调好各有关社会民众、社会团体和社会媒体之间的关系。

第二个方面是协调普通教育、职业技术教育、特殊教育、公立教育和民办教育各类教育之间的关系，协调学前教育、初等教育、中等教育和高等教育各级教育之间的关系，使各级各类教育能得到协调发展。

第三个方面是协调教育活动、教育体制、教育机制和教育观念之间的关系，改革这四个方面，注意这四个方面的相互作用和相互影响的应然逻辑和实然逻辑。

第四个方面是协调教育活动、教育体制、教育机制和教育观念四个基本要素中各子要素之间的关系。如在教育活动中，要协调教育的主体教师、学生和管理者之间的关系，教育活动中的内容国家课程、地方课程和学校课程及学科课程、活动课程、综合课程之间的关系，教育活动方法中的讲解、讲授、实验、问答等方法之间的关系，教育活动过程中的各个活动环节及课堂教学与课外活动之间的关系，等等;在教育体制中，要协调机构与制度之间、各种机构之间、各种制度之间，由各种机构与各种制度所形成的学校教育体制与教育管理体制之间、各级各类学校教育体制之间、各级各类教育管理体制之间的关系等;教育机制中的层次机制与形式机制和功能机制之间的关系，层次机制中的宏观、中观、微观机制之间的关系，形式机制中的行政计划式的机制、指导服务式的机制和监督服务式的机制的关系，功能机制中激励机制、制约机制和保障机制之间的关系;教育观念中的教育本质观、教育价值观、教育实践观和教育质量观之间的关系，以及各种教育本质观、教育价值观、教育实践观和教育质量观之间的关系。

在上述四个方面的治理内容中，政府、学校和社会关系的协调是整个治理的主轴。也就是说，各级各类教育关系以及某一类或某一级教育中的各种关系，教育活动、教育体制、教育机制、教育观念以及教育活动、教育体制、教育机制和教育观念各个子要素关系的协调，都是依赖于政府、学校和社会关系的协调，这些关系的协调，都是在政府、学校和社会关系协调以及这三方面中某一方面各种关系的协调过程中实现的。在余下的三个方面的治理内容中，各级各类教育关系的协调属于宏观的教育治理，而教育活动、教育体制、教育机制和教育观念的关系的协调属于中观的教育治理，而教育活动、体制、机制和观念中各子要素关系的协调则是微观的教育治理。虽然这三种治理都具有相对的独立性，但一般来说，这三种治理是相互作用的、相互影响的。各级各类教育的治理要依赖于教育活动、教育体制、教育机制和教育观念的治理，教育活动、体制、机制、观念的治理要依赖于这四个范畴中各个子要素的治理。

（四）如何治理

如何治理包括治理的依据、治理的原则、治理的程序、治理的过程及治理结果的处理等五个方面。

治理的依据是指现代教育治理要依据法律和法规来治理。除了依据一般的法律法规外，特别要依据教育方面的法律和法规。另外，在现代学校制度建设中，由于学校章程是依法制定的学校的宪法，所以在学校治理中，我们要注意依据学校章程来治理，做到以法治教、以章治校。

治理的原则是说治理要遵循平等、公正的原则，参与治理的各方是平等的，协商的標准是公正的，对各方的诉求是一视同仁的。

治理的程序是说治理要有一定的程序，有序进行，协商要有轻重缓急，不能急于求成，否则不会取得好的效果。

治理的过程是说，由于治理是依法和依章治理，因而现代教育治理的过程不可能是一个绝对开放和自由的过程，而应是一个开放与约束的对立与统一的过程，或者说是一个自由与控制的对立统一的过程。这一过程在很大程度上表现为政府与市场的对立统一的过程。这就要求现代教育治理要注意处理好开放与约束、自由与控制的关系，既要强调开放，也要注意约束;既要强调自由，也要注意控制;既要注意发挥政府的作用，也要注意发挥市场的作用。

治理结果的处理是说现代教育治理要充分考虑治理各方，由于政府往往在治理中处于强势地位，所以要特别注意政府方可能出现的非理性行为，而产生的一些非预料的后果，因而要有相应的救济措施，以消除这些非预料的后果所带来的消极影响。

二、教育治理的现实问题

第一是谁治理，即治理主体的问题。

该问题主要表现在，政府对教育还是管得太多，学校依法自主办学的权利还没有真正落实，社会第三方组织依法对教育自主评价还存在这样或那样的问题。如，政府依靠掌握的绝对资源，通过各种人才工程、项目工程等工程以及学科评价手段等间接地控制着高等学校的办学自主权;有些第三方的社会评价组织资质不够，有的评价组织与官方存在千丝万缕的联系。要解决这些问题，还是要继续加大政府的放管服改革，并着力于对学校放权和为学校服务上;对社会第三方的评价组织要有严格的资质标准，使这些评价组织既能有质量又能独立自主地发挥作用。

第二是治理内容中的问题。

首先说说各级各类学校之间的关系问题，这里重点讲高等教育“双一流”建设中的问题。“双一流”建设中，涉及到中央双一流建设的高校，地方双一流建设的高校，以及双一流建设的高校与非双一流建设高校这三类高校之间的关系。现在存在的问题是政府对非双一流建设的高校支持力度不够;中央双一流高校、地方双一流高校和非双一流高校之间形成了不公平竞争;由于高校的分等，社会上对非双一流高校产生了一些歧视现象等。为此，政府在重视双一流高校建设的同时，也要出台相应政策加强非双一流高校的建设，以消除高等教育“双一流”建设中的这些不利影响。

其次谈谈师范院校师范专业和非师范专业的关系问题。近一两年，教育部在加强新时代教育队伍建设的同时，要求要加强师范专业的建设，并要求师范大学师范生所占比例达到70%。如此，前些年一些师范大学为向综合性大学看齐所办的大量的非师范专业就面临着停止招生或少招生的问题，由此就产生了在师范大学的专业建设中如何处理好师范专业建设与非师范专业建设的关系问题。对这一问题国家也要在充分调查研究的基础上，出台相应政策来处理好这些非师范性专业或撤销或转型等出路问题。

再次谈谈各级各类教育治理中的教育活动、教育体制、教育机制和教育观念改革的关系问题。这里面比较突出的问题有两个：一个是当前只重视各级各类教育改革，没有认识到各级各类教育深层次改革中的教育活动、教育体制、教育机制、教育观念改革的意义;二是教育活动、教育体制、教育机制、教育观念改革不配套，不太注意从教育活动到教育体制，再到教育机制最后到教育观念应然逻辑的改革，这四个范畴非线性、多开端的实然逻辑的改革现象比较多。另外，忽视教育体制改革与教育机制改革应有的区别，片面强调二者的联系，教育体制改革与教育机制改革由以往的分离到二者的结合，到现在提出完全落实到教育机制改革上的现象比较突出。解决上述这些问题，要在理论和实践上深刻认识各级各类教育与教育活动、教育体制、教育机制、教育观念改革的关系，以及教育活动、教育体制、教育机制与教育观念这四个范畴之间内在的联系，并在具体的改革措施上加以体现。

第三是如何治理中的问题，这里主要谈一个关键问题，即依法治理的问题。

对于依法治理的意义大家都很清楚，现在的问题是法律制度本身还不健全。如在立法制度上，立法修法缓慢，教育法律体系跟不上教育改革发展的需要;教育实体法与程序法不配套;教育法律规范中的三个要件，即假设、处理、法则脱节的现象还存在;在执法制度上有法不依，执法不严现象还比较严重。因此要在教育治理中真正做到依法治理，就要完善这些法律制度并严格按这些法律制度来搞好教育治理。

责任编辑︱谷 月

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