共享农房的法律问题和应对措施

徐祥祥 陈艳琳 施明素

摘 要：随着互联网的高速发展，我国迎来了“共享经济”时代，在“共享经济”时代背景下，共享单车、共享汽车、网约车以及本文所论述的“共享农房”新兴出现，但我国现行的法律制度以及相关的现有政策，想要完美地调解其产生的问题实乃是鞭长莫及。这意味着“共享农房”的新出台在“共享经济”时代将会遇到许多的挑战。了解“共享农房”的法律问题，寻找应对措施对农房政策的落实，推进农村宅基地“三权分置”有重要意义。

关键词：共享经济;共享农房;问题措施

2018年中央一号文件明确提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。响应该政策的提出，18年温州市两会上，《政府工作报告》中也明确提出，要深入推进农村产权制度改革，开展“共享农房”试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，激活农民财产权。在“共享经济”兴起发展的背景下，“共享农房”的推行既顺应了社会发展的要求，又面临着未知的困难。本文通将过对“共享经济”大背景的研究，了解社会新的经济发展趋势;并在对“共享农房”试点的实践探究中，寻找此政策在推行过程中所暴露的问题，分析其中冲突纠纷产生的根本原因，深入探讨如何推进相关法律法规的完善。

一、课题背景、含义概述

1.“共享经济”基本内容概述

“共享农房”这一概念在2018年首次提出，为更好的理解这一模式，本文先从“共享经济”出发阐释共享这一概念。

“共享经济”是一种新的经济模式，指以获利为目的对陌生人及存在的物品使用权的暂时转移，是公众对社会闲置资源的公平享有，以不同的方式付出和收益。实质上，它的根本属性是整理合并线下的闲散物品或服务者，以较低的价格提供产品或服务。即供给方在一定时间段内暂时性地让渡物品的使用权或者提供服务，以此来获得一定的报酬;需求方则不直接拥有物品的所有权，而是通过租、借等方式使用物品。

2.新生“共享农房”的 背景意义

2017年安徽合肥市庐阳区开始试点试探“共享农房”模式，对准体量庞大的农村闲置住宅，利用互联网共享平台连接供求双方，庐阳区当局与农汇网签定相助协议，将建立“农汇民宿（合肥庐阳）闲置农房云平台”，把农村空置住宅信息推到线上，试探成立闲置农房民宿开拓标准，为将来在世界范畴内复制推广“共享农房”做筹备。“共享农房”的模式有利于激发农民自愿、自主、自发的参与，充分尊重了农村现在的发展状况与当地传统的民俗风情，并且以不对正常农村生产生活产生影响为前提，引导农民盘活手中的闲置资源、帮助农民参与创业或发展第三产业，增加农民收入，增强他们的市场与经营意识。

二、“共享农房”的法律问题及背景

1.便民的“共享经济”滋生乱象

总的来说，共享模式在运作中逐渐暴露了很多更深层次的问题。

首先，该模式提高闲置资源利用效率的目的未能得到很好的实现，资源效率问题未得到有效解决，反而因为资源过剩被放大。资源过剩本是共享经济出现的先决条件，然而目前不仅共享资源本身存在过剩，还因偏向轻资产型的企业如共享单车、共享充电宝、共享雨伞、洗衣机等为抢占市场先机通过广泛铺设产品大量占据社会公共空间造成了更加严重的浪费。而重资产型的企业以Airbnb为例，其名下的短租房数量的上涨会带动租金以及房屋售价的上涨，这使得共享经济在资源效率的配置上与初心渐行渐远;其次，共享经济的监管模式不完善。现在的共享平台过分强调它的技术，高度重视自己的利润，并且在利益的驱使下搁置了对产品的监管，甚至以中间人的姿态规避监管义务。

2.“共享农房”的四大困境

在“共享经济”本身固有的系统性风险以及农村宅基地改革仍在探索之中的不稳定性的影响下，“共享农房”的推行过程中也不可避免的出现落实难问题。

首先，第一个困境便是双方的违约问题。目前，由于“共享农房”才刚刚开始推行不久，没有前人的经验可循，有些新的政策刚出台还未经历过实践的考验也不能及时起到相应的拘束作用。

第二个困境是“共享农房”规范性政策缺失。如果在农房共享的过程中监督管理不到位可能会出现农房安全隐患、外来人员增加带来公共安全风险、非法改造使用违规建筑等问题。

第三个困境是公众对农房共享的不理解，还有村民对外来人的不信任感、对农房传统面貌被破坏的不安感以及部分城镇居民认为没有必要进行农房的共享，这是我们通过实地考察后，比较深刻的感受。

第四大困境是农村宅基地“三权分置”待推进。这也是最关键的一个问题。过去宅基地的“所有权、资格权和使用权”三权均属于集体所有，由于国家对土地一直实施宏观调控，所以建设用地一级市场一直由政府垄断，而农村宅基地也属于建设用地范畴，宅基地虽然属于村集体所有，但农民个人不能买、不能卖，更不能开发建设①，这也是农房闲置的一大原因，现在中央1号文件规定“三权分置”，所有权归村集体，资格权归农户，使用权则放活，这使得“共享农房”能够开展，但限于发展水平的不同，中西部地區城市化水平低，对宅基地的需求小，即使进一步开放宅基地流转，对当地城镇化水平提高的作用也有限。

三、“共享农房”问题的应对

面对政策落实所出现的诸多问题，如何应对是政策能否落实到位的关键。

就对于“共享农房”的出现、发展有重大影响的农村宅基地“三权分置”政策有待推进的问题。应当先正确诠释“三权分置”的法理基础。明晰宅基地所有权的主体以落实宅基地所有权;通过将流转取得的不具有身份属性的使用权定义为一种用益物权参照承包地“三权分置”的做法，流转、抵押、融资等来放活宅基地使用权;修改《物权法》《土地管理法》等相关法律明确“资格权”法定用益物权性质，将“资格权”纳入不动产统一登记来确立“资格权”法律地位和行权方式。

2018年4月浙江省象山县首次对非村集体经济组织成员颁发了宅基地使用权人证， 这是当地以宅基地“三权分置”为契机， 以闲置宅基地盘活促进乡村发展的一种有益尝试。②此项的具体流程包括：第一， 由农村宅基地所有权人 （即所在村集体经济组织） 、农村宅基地资格权人 （即村民） 、农村宅基地使用权人 （即经营企业） 三方， 共同签订《农村宅基地使用权流转三方合同》， 约定宅基地的座落和面积， 以及地上建筑物面积、流转价款及支付方式、流转年限等;第二， 由宅基地所在的乡镇政府对上述三方签订的合同进行鉴证;第三， 象山县国土资源局依上述合同， 分别向村民和经营方， 发放宅基地资格权人证和宅基地使用权人证。证书上都要求注明：宅基地资格权人、宅基地使用权人及房屋所有权人、房屋使用权人的权益和收益、取得方式、使用权期限、用途范围、权利处分以及到期农房及配套设施归属等要素。

为加强监管，北京市农委等7部门联合制定了《关于规范引导盘活利用农民闲置房屋增加农民财产性收入的指导意见》③，其中规定要合理确定盘活利用农民闲置房屋范围，坚持正确导向;要充分尊重农民意愿，兼顾各方合法权益;坚持集体统一组织运营，提高农民组织化程度;加强统筹安排，依法合规原貌利用;坚持因村制宜，发展特色融合产业;规范签订房屋利用合同，依法确定租赁期限;加强规范管理，确保安全运营;切实加强农房出租管理，建立健全登记制度等九项内容。此规范性文件的发布，规定了农村闲置房屋不包括设施农业项目配套用房、违法占地建房以及农民建设的用于仓储的非居住用途的房屋等。该项工作由闲置房屋所在地的村集体经济组织统一组织进行，提高农民的组织化程度，有效防止一家一户未经本集体经济组织同意擅自与社会资本开展合作经营而产生各类矛盾纠纷。房屋的装修改造必须符合传统村落保护发展规划有关要求，进行传统建筑保护修缮，不得超出原住房面积进行改建和扩建。租赁期限按照《合同法》的规定，租赁合同的期限不得超过20年，结合本地政策的要求来具体确定。严格禁止在地质灾害易发区等存在安全隐患的村庄开展盘活利用农民闲置房屋工作。加快建立健全村级房屋出租管理服务站，由村级服务站对本村农户出租用于居住的房屋进行统一登记，随时了解房屋出租、居住人员情况及安全管理等动态，并做好出租住房的日常检查工作，发现违法违规行为及时向本区有关部门报告，有效防止农村出租房屋呈现梯度外移的无序状态，确保安全。这些规定为各地“共享农房”的进一步落实提供了参考和指导，有很好的借鉴意义。

象山县的实践与北京市农委的指导意见，为我们提供了启发，发展新的管理模式、出台相关的政策、完善相关的法律法规和规章以此来加强监督管理，对于解决“共享农房”的现有问题具有重大意义。（指导老师：张志）

注释：

①农惠网：《什么是宅基地“三权分置”？2018宅基地三权分置解读》，2018年8月6日。

②叶剑平等：《宅基地“三权分置”的实践样态——来自浙江省象山县的实践探索》，载《中国土地》2018年11期。

③京政农函〔2018〕13号：关于印发《关于规范引导盘活利用农民闲置房屋增加农民财产性收入的指导意见》的通知，2018年3月26日。

參考文献：

[1]陈学莺.共享经济的发展和局限[J].经济管理者，2017，（2）.

[2]储妍，茅明睿.共生城市——共享经济与城市更新的研究与思考[A].规划60年：成就与挑战——2016中国城市规划年会论文集（06城市设计与详细规划）[C]，2016.

[3]谢斌祥，王诚.温州将开展“共享农房”试点全市计划盘活闲置农房逾万幢[N].温州都市报，2018.