多方联动的新型社区居家养老模式探究

苗英荟 张力硕 刘晓宁

摘 要：本文以北京市“养老券”政策和北京市海淀区的“甘家口模式”为切入点，将视角放大到在推广该模式的过程中所遇到的瓶颈与困境，进而以“社区居家养老联动模型”为基点、围绕政府、社区、社会组织、企业四大主体提出相应的举措。

关键词：社区居家养老;多方联动;养老服务

近年来，我国人口老龄化程度进一步加深。从世界绝大多数国家来看，人口老龄化是现代化进程的必然结果，然而与发达国家相比，中国的人口老龄化属于“未富先老”，势必会带来社会养老负担加重、青壮年劳动力不足等一系列社会问题。在多样化养老路径探索过程中，社区居家养老逐渐进入人们的视野，引起越加广泛的社会关注。

一、社区居家养老模式

社区居家养老模式是指让老年人在家中居住，由家庭——社区共同为其提供养老服务的一种养老方式，是家庭养老与社区养老的有机结合，该模式以家庭为核心，以社区为依托，以老年人生活照料（日常护理或者特殊护理）、医疗康复（包括陪同到医院看病、医疗、配药等）、精神慰藉（每天和老人交流，发现老人的需求，排除老人的孤独感）为主要内容[1]。

二、政策概览

（一）北京市“养老券”政策

北京市作为居家养老服务改革试点城市，在2008 年底，北京市民政局颁发了《关于加快养老服务机构发展的意见》，提出了在全市推广“9064”养老模式，构建“以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为补充”的养老服务体系。[2]

（二）北京市海淀区“甘家口”模式

作为首批社区医养结合试点区，北京市海淀区率先整合辖区内的医疗和养老资源，在甘家口街道逐步摸索出社区居家养老新模式——通过社区卫生服务中心和第三方专业养老服务公司的合作，构建区域性养老服务体系。

三、两者进行推广会产生的难题及原因

（一）服务内容单一，缺乏特色服务

目前社区居家养老所提供的服务大同小异，服务内容不够全面，产品类别单一，难以匹配养老服务需求的多元化趋势，没有真正和老人需求相对接起来，造成供需结构失衡的困境。如行为能力衰退或失能半失能老人需要更高的社区居家养老服务需求，包括疾病的诊断与干预、专业医疗支持、长期护理、情绪疏导、康复疗养、临终关怀等服务需求。目前全国大多是社区居家养老服务还未能满足这些需求。

（二）医养护专业人员缺乏

专业人员短缺是社居家养老模式推行中面临的普遍问题。护理人员流动率较高，社区缺乏长期稳定的护理人员。目前社区护工中大部分未接受过专业训练，缺乏服务老年人的相关理论知识和专业技能。护理人员经验技能不足、态度恶劣、年龄较高等现象普遍存在。

由于社区养老机构开出的工资低、工作量大、工作很辛苦、技术职称渠道不通畅，年轻的应聘者和专家不愿长期留在这里，所以很难招到长期职工。另外，社会上对护工一类职业高偏见，间接使很多年轻待业的对口专业人才降低了留在养老机构的意愿转而选择去相关机构行政管理层工作，极少人愿意服务在“一线”。

（三）长期筹资机制不健全

传统的养老和医疗服务经过多年的发展，在筹资方面形成了较为固定的模式和稳定的筹资来源[3]。而主要依靠老年人缴费和政府的政策支持的社区居家养老模式缺乏稳定的资金来源，甚至面临出现筹资空隙的威胁，使得该模式难以推广。

（四）老年人护理服务收费较高，支付能力较弱

老年人的整体收入偏低，尤其是残障老年人、慢性病老年人、失能半失能老年人因医疗开销，使得养老护理服务的支付能力更加有限，但是最需要护理服务的正是这类自理能力很低的老年人。

（五）医保支付对接困难

当前，我国缺少专门用于老年人护理的长期护理保险，基本医疗保险没有覆盖养老机构和居家护理费用，社区的医疗护理康复服务费用难以与医保支付对接，不能享受医保报销政策。

四、社区居家养老多方联动模式

解决社区居家养老发展过程中面临的突出问题和矛盾，需要多方联通，统筹化解。现在多元化社会利益体系由个人、群体和利益集团共同构成。由于社区居家养老政策主体、利益主体多元化，该公共政策执行中必然会产生主体间利益矛盾。需要统筹发挥政府、社区、社会组织、企业商户等多方作用，由政府牵头，协调各方，共同推进养老服务市场资源优化配置，实现老年人福利最大化。

（一）政府主体：发挥积极的引导作用

1.创新购买服务理念，促进多方参与

通过政府购买服务充分发挥民营资本在养老市场中的优势。民政部《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》（民发（2012）129号）鼓励民间资本参与居家和社区养老服务领域、投资建设服务机构和设施，提供养老服务。

2.完善基础服务，加强市场监管

政府支持社会力量（如社会组织）创建社区居家养老机构的一个重要职责是政府提供相对应的公共服务，例如在相对应基础设施等方面给予优惠政策，优化审批流程，并且重视监管，维护秩序与规则，促进行业良好生态建设。

3.建立制度规范与保障

对于社区居家养老机构建设与完善的过程，政府部門层面的政策与规范发挥着重要作用。例如，注册养老机构和医疗机构的准入要经过政府部门的审批，都体现了政府的重要作用。

而且，出台更高层面的法律法规，如对老年照看体系的立法，需要长期时间，在此过渡时期内，民政和卫生等政府部门对养老服务发展的规范便尤为重要。因此，民政及卫生部门在养老与医疗资格审批、行业规范等方面应做出制度调整，规范和保障多方养老服务的推进。

同时，完善长期护理保险制度。对失能鉴定与护理服务建立统一的标准，长期护理保险制度必须兼顾两方面，一是资金保障，二是服务提供。利用"社会保险+商业保险"模式，探索出一种有中国特色的长期护理保险制度。

（二）社区主体：加强自身完善

社区居家养老要想为老年人提供养老服务，不能缺少社区资源的支持。社区拥有完善的基础设施、成熟的管理方式，才能实现不同的老年人对个性的养老服务需要。[4]

1.加强人才队伍建设，从根源上解决人才匮乏的局面

政府部门合作，建立人力资源整合机制，及时补充人员缺口;与卫生部门合作，完善人才引进制度，在护理人员的社会地位与经济待遇方面提供制度保障，使更多优秀人才加入老年护理人才队伍。

同时，增强机构工作人员的能力是社区居家养老模式进一步发展的关键，这就需要探索完善的岗位制度。一方面，可以通过签署劳动合同或提供相应的机构工作人员编制来保护机构工作人员的基本权益;另一方面，可以通过合理的评估方式与绩效工资制度来增强机构工作人员的积极性。同时，对机构工作人员提供专业的培训，提高工作人员的服务意识与服务能力。

2.通过与慈善组织、企业合作拓宽筹资渠道

社区可设置专门的业务组对接慈善组织和企业的捐赠，定期为老年人发起募捐。需要注意的是，所得资金只能用于老年人相关活动，如改善老年人的生活、为老年人添置必要的设备等[5]。

3.创新多元化服务方式，提供专业、精细的服务

社区可以运用大数据等信息技术，对社区内各年龄段老人的患病情况、残障情况、失能与失智情况进行摸排统计，对社区内老年人的家庭结构、年龄结构、健康状态、经济情况等建立动态的电子档案，合理配置社区资源，为老年人提供专业、精细、个性化的服务。

社区居家养老应遵循"以老年人为本"的理念，考虑老年人多样的需求，创新多元化服务方式，真正实现"老有所养、老有所依、老有所学、老有所为、老有所乐"，建立社区居家养老的良好生态。

4.加强对社区居家养老模式的认识

通过在社区进行海报宣传、发放宣传册、组织义诊活动、健康讲座等多种活动，让更多的老年人知道安全、便捷、有效的医疗和护理服务项目及收费情况。

（三）社会组织：增强自身地位

随着社会经济体制转轨以及政府转型与其职能转换，不同类型、不同功能的社会组织在政府服务提供工作中发挥着越发重要的作用。

1.与政府建立契约化关系

社会组织与政府共同签订社区居家服务合同，进而能够通过所得到的资源向社区老年人群体提供服务。

2.扩宽资金来源

在保障公益性社区服务的同时，承担一些与自身服务能力相适应的其他事务，在这些服务中获取一些资金来平衡自身的运营。这样不仅可以为社会组织扩宽资金来源渠道，还可以有效地积累组织运营经验，进而提高社会组织在社区居家养老中的服务水平。

3.建立高效的内部管理模式

在社区社会组织的监管中，更为关键的是社会组织自我约束机制的构建。既要加强组织内部的制度建设，也要注重组织工作者的自我规范意识，对自身的财务状况进行严格的监督和审查，避免腐败的侵蚀[6]。

（四）企業商户：发挥在市场中的主体作用

1.弥补政府失灵——政府“缺席”与“越位”

政府失灵是指政府作为社区居家养老服务的主要提供者，存在政府缺席和政府越位情况。一方面，政府对社区居家养老服务财政拨款有限、政策支持力度不足;另一方面，政府的过度干预抑制了其他主体的职能发挥。

企业需要充分利用市场竞争机制融入市场浪潮，以最低的成本尽可能提供最优质的养老服务。同时，企业应致力于满足老年人多样化需求，弥补政府供给效率的低下，增加服务内容的多样化，平衡供需，促进供给体系完善。

2.弥补市场失灵——市场主体的趋利性

市场失灵表现为企业供给主体“理性经济人”的过度趋利性，忽视老年群体的切身利益和社会公益性的彰显。企业要把服务老年人的意识和理念融入到企业软实力的打造过程中。同时，企业应逐步树立社会效益先于经济利益的理念，让大多数老年人都能享受到社区居家服务，发挥人性关怀的软性力量。

3.弥补志愿失灵——社会组织独立性弱

志愿失灵是指社会组织由于发展过程较短，机制体制不成熟、独立性较差，在供给社区居家养老服务的过程中存在着过度依赖其他主体、无法自主生存等问题。应打破传统的社会组织依靠政府拨款资助为其生存发展支柱的运行模式，根据市场需求波动而快速反应，灵活地、针对性地提供服务调整供给，实现养老服务的自主运营。

五、结语

以"养老券"政策和"甘家口模式"为切入点，针对推广中可能会遇到的问题，构建出多方联动模型。但是多方主体中的各方在发展中都会遇到不同的障碍、瓶颈，两方之间也会有利益交叠与摩擦，如何处理好每两方之间的关系，并逐步使四方做到高效联动，落地方面仍须深入调研和探讨。

参考文献：

[1]霍宏，谭海燕.传统的妥协：当代中国养老方式演变探析[J].赣南师范学院学报，2009（05）.

[2]杨语佳.北京市“养老券”政策的效果评估——基于利益相关者理论的分析[J].陕西理工学院学报（社会科学版），2015，33（03）.

[3]代英杰，于榕.沈阳市社区老年服务“医养护”一体化模式分析[J].辽宁经济，2017（11）：46-47.

[4]公私协力视角下社区医养结合养老模式研究——以辽阳市美林园社区为例[J].老龄科学研究，2016，4（04）.

[5]周乐.社区社会组织参与社区治理的现状和对策研究——以常州市天宁街道为例[D].南京：南京理工大学，2017.

[6]周红云，谷千乔，胡浩钰.多元协同视角下社会企业供给社区居家养老服务研究——以海都公众公司为例[J].当代经济，2017（23）.