行政协议履行过程中的变更研究

陈璐瑶

【摘要】随着社会经济的不断发展，行政协议案件逐渐增多，修改后的《行政诉讼法》中加入了行政协议的相关规定，这种新型的行政管理方式被推上正轨，但行政机关与相对人签订行政协议后，行政机关可在一定标准和限度内对行政协议做出变更，因此如何保证行政协议在履行过程中的合法性、如何维护当事人的合法权益、如何保证公共利益的实现成为了急需解决的问题。

【关键词】行政协议 变更 条件

一、行政协议

（一）行政协议的概念

最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政法诉讼》若干问题的解释（以下简称“解释”）第十一条第一款的规定属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。首先，从该条款可得知行政协议一方当事人是行政机关，另一方当事人是公民、法人或者其他组织。其次，行政协议是行政法律关系，该法律关系的当事人权利义务不对等，行政协议是行政机关实施行政管理、实现公共利益的手段，行政协议具有社会公益性，确保社会公益的实现，这是行政协议最本质的特征。最后，行政协议经合意达成。行政协议是行政机关与相对人达成的协议，以双方的意思表示一致为前提。

（二）行政协议的变更

行政协议的变更，不同于普通的民事合同，私法上合同的变更分为法定变更、裁判变更和合意变更三种，其中法定变更又称为单方变更权，与行政机关的单方变更权当然大不相同，如果出现情事变更后，当事人可请求人民法院变更或解除合同，所以合同法中有关变更的规定是值得借鉴的。《解释》第十四条规定人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范，所以一些民事法律规范是可以运用到行政协议的案件中来的。不过对于该法条，笔者认为立法者写的不够全面，关于行政协议的变更，不仅包括行政机关的单方变更，也包括行政机关的非单方变更，也就是下文所说的协商一致变更和情事变更，只要存在变更的情形都应该有行使的范围和界限，一旦超过这个界限就是违法，那么行政相对人就可提起诉讼维护自己的权益。

二、行政协议中行政机关的非单方变更权

（一）行政协议经协商一致而变更

行政机关对协议进行变更要征得对方当事人的同意，并且要满足以下条件：

第一，原已存在合法的行政协议关系。行政协议的变更系建立在原来存在的协议关系基础上，而由当事人对其部分内容加以改变，这是行政协议变更的前提条件。如果原来没有存在行政协议关系，则不存在变更的问题。如果行政协议虽然成立，但因违法而无效，则也不能变更原协议。

第二，变更必须符合法定程序。行政机关不得通过变更协议来扩展自己的行政权力，变更后的行政协议的权利义务应符合平等原则，且没有违反法律规定以及公共秩序和善良风俗的内容。协议变更变更如果关系到第三人的利益而需要第三人同意的，则应当取得该第三人的同意。

第三，双方当事人经协商一致对原协议的内容做出变更，原协议要重新制定。协议变更后，双方当事人要按照变更后协议履行权利义务，否则构成违约。协议变更后，对已经履行部分没有溯及力，任何一方都不能因为协议的变更而单方面要求另一方对已经履行的部分恢复原状或返还。

（二）行政协议履行中的情事变更

如果双方当事人不能就协议的变更或解除达成一致意见，而继续按照原协议的内容履行，会给当事人带来不公平的后果，因此情事变更适用的条件为：

第一，发生了重大情事变化。如果情事变更并不明显，不能对行政机关和相对人的权利义务造成严重失衡的，不得适用情事变更原则。

第二，继续履行将导致显失公平。“显失公平”是适用情事变更原则的关键，自然要求有相当严重的后果才能适用。

第三，非当事人所能预见。有关当事人一方得因情事之重大变更请求他方调整协议内容之要件，除情事重大变更外，还需要非当时所能预料的条件。这使情事变更与商业风险有所区别。商业风险与情事变更的本质在于商业风险法律推定当事人应当有所预见，而情事变更是双方当事人在事前无法预见的。

第四，发生协议成立后履行完毕前。作为当事人可以选择救济方式，只有在双方当事人签订协议后发生情事变更的才有适用的余地，情事变更发生在协议签订时，应当认为当事人已经认识到当时发生的事实，则协议的成立是以已经变更的事实为基础，不发生情事变更的问题。

第五，不可归责于双方当事人。在发生情事变更时若协议的目的并非不能实现，则处理的办法通常是变更协议，双方当事人应当依照诚实信用原則协商变更原有的行政协议，如果协商不成，则可以请求法院通过判决的方式变更协议，而如果协议目的因情事变更的发生而无法实现时，则可以解除协议。

（三）行政协议中行政机关的单方变更权

第一，确因公共利益而变更。单方变更权存在的依据是建立在保护公共利益的基础之上的。为了防止行政机关以自身利益取代公共利益、侵害相对人利益的滥权行为，必须通过民主程序来确定公共利益。而且行政机关对公共利益，的判断能力毕竟是有限的，它们自身并不能总是对公共利益作出准确判断，且要受到利益冲突的干扰，所以必须参考那些对公共利益有更强判断的人。

第二，符合比例原则。要求对行政协议的变更应当限定在必要范围内，只有那些与公共利益相关的部分条款可以被变更，与公共利益保护无关的条款除非双方协商一致，否则不得被行政机关打着“公共利益”的旗号单方变更协议。

第三，给相对人造成的损失应予以补偿。相对人基于对行政机关的信赖与其签订了行政协议，并为此投入了人力、物力和财力，行政机关应该尽可能照顾或者维护信赖利益，以维护法律关系的稳定性和诚信政府形象，维护政府的公信力。行政机关事后基于维护公共利益的理由单方变更行政协议，给相对人造成的损失，应予补偿。