未成年人的国家监护制度

杨琳

近年来，因家庭监护失职而导致的恶性事件不再少数，“南京女童裸身乞讨案”“亲生母亲向女儿灌剧毒农药”“福建饮料男孩案”等，这些反映出我国未成年人的监护制度确实存在不足，国家监护严重缺失的现状。2017年安徽省蚌埠市的全国首例异地撤销监护权案也进一步促进对国家监护制度的思考。

一、国内外未成年人的国家监护制度

依据我国国情，普遍认为未成年人的照看抚养属于“家务事”的范畴。传统封建时期，在封建礼法制下，人与人之间逐渐形成了以血缘为纽带和核心的宗族制度。在宗法制下，家族存在感很强，有严格的内部尊卑等级，抚养未成年人、对未成年人的监护完全是家族之事。因此，在传统文化的不断熏陶下，现代法律社会依然存在监护抚养是“家务事”的理念，大众普遍认为父母应该是完全负担起监护未成年子女的道德义务与法律责任。

《民法总则》第二十七条第1款明确规定：“父母是未成年子女的监护人。”在第2款，同时提出，除了父母以外，祖父母、外祖父母，兄、姐，村委会、居委会和民政部门也能够在一定条件下，担任未成年人的监护人，但在实际司法实践中，未成年人的国家监护似乎不容乐观。

由于各国国情不同，政府理念的差异，经济与社会发展水平的不同，导致各国对未成年人的国家监护理念与规范是存在差异的。

在德国，对于未成年人的国家监护的基本原则主要在《德意志联邦共和国基本法》中體现。例如，在《德意志联邦共和国基本法》第6条规定了：“一、婚姻与家庭应受国家之特别保护；二、抚养与教育子女为父母之自然权利，亦为其至高义务，其行使应受国家监督……”。由此可见，国家监护在未成年人保护领域已有较明显的体现。同时在《德国民法典》中也明确提出，在监护人的基础上另有监护监督人，青少年福利局就可以作为监护监督人。一方面，在已有监护人的基础上，通过监护监督人对其进行监督；另一方面，监护监督人可以独立行使监护权，保护未成年人的利益。此外，德国还规定了家庭法院的照料和监督，在未成年子女的精神、心灵或是肉体上遭到侵害，但父母不作为导致子女得不到救济时，家庭法院可以为免除危险采取措施。

英美国家，不区分亲权和监护，采用大监护概念。 在美国，法院作为监护权利机关，可以在被监护人的权益遭到重大侵害时主动介入，也可以被动介入监护。法院通过作出判决或是裁定变更监护人或是让监护人承担赔偿责任。在英国，设有公设监护人和保护法院来保障监护制度的实施。并且在英国的《1989年儿童法》中规定了居住令、禁止采取措施令、家庭援助令等命令用以解决父母与子女之间的私人争端。在英美国家，未成年人最佳利益是未成年人监护制度设定的宗旨，并且设立监护机构和监护机关以保障未成年人的合法权益，保护身心健康安全。

二、未成年人监护存在的问题及现状

2015年1月1日起实施的《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干意见》中，首次明确了未成年人最大利益原则，在处理未成年人监护侵害问题中，应当优先考虑并保护未成年人的身心健康与人格尊严。同时，在《民法总则》中也强调了儿童最大利益作为国家监护制度的价值取向。根据总则规定，居民委员会、村民委员会、学校、医疗机构、妇女联合会、残疾人联合会、未成年人保护组织等均有权向人民法院提起撤销之诉，同时强调了在其他个人和组织未及时申请时，民政部门应当申请。 《民法总则》的通过确实初步规划了未成年人国家监护制度的蓝图，但在实践过程中依然存在问题。

父母监护不当但国家干预失职

近年来，父母作为未成年人的法定监护人，却侵害伤害子女的案件时有发生。从“南京母亲饿死两个女儿案”到“安徽6岁女童遭亲生母亲及其男友虐待”，未成年人在本应该是保护伞的家庭环境遭到侵害虐待。这种情况下，考虑到未成年人的行为能力有限，要求他们能够提出自我保护请求显然是不可能的，但与此同时，国家的干预也是不及时的。尽管在2013年民政部门的相关部门规章提出要加强对家庭监护的监督，但由于其效力范围有限，仍无法有效适用实践。由于家庭自治的观念在我国社会中依然根深蒂固，对于未成年人权益受侵害的情况，国家不能及时发现，及时介入，及时跟进。

分管部门的职责不明确

《民法总则》第二十七条确实有提出，各部门均可对未成年人监护问题进行监管，但各部门的职能交叉重合，职责难以厘清，责任无法划分，最终形成“名义上都管但实际都不管”的现状。 对于各个部门的分管责任，受理程序与范围，实际操作方式等问题在相关法律法规中均没有给予具体说明。因此对于相关立法规范的可行性在实践中看来，效用不大。

分管部门的职责不明确

司法介入不足。在我国社会的普遍观念中，父母对于孩子的管教不应受到外界的干预，因此，受到家庭监护侵害的孩子经常难以得到有效的救济。再者，在立法与司法解释中，大多规定较为笼统、不够具体。例如，未明确申请人的资格和诉讼程序，对可以撤销监护人资格的情形也没有细化的规定，对“不履行监护职责、侵害未成年人权益”等法律规定也不够具体。也正因为没有可操作性的规范，导致政府在介入未成年人权益遭侵害的案件时，很难落实实行。

未确立有效的国家监护制度。我国的监护制度一直采取的是“大监护”的立法体制，将监护制度规定在《民法总则》的立法模式。 尽管《民法总则》中强调了国家监护制度的价值取向，并且指出各部门在一定情况下也可以担任未成年子女的监护人，但并没有形成完整的未成年人国家监护制度。对于监护人的监督监管的具体措施也是不明确的，缺乏对未成年人合法权益遭受侵害之前的防范保障措施，如果只有当未成年子女真正受到侵害再寻求救济，是不能最大程度保障被监护人利益的。

三、未成年人国家监护制度的完善路径

建立家庭监护的预防性干预措施。婚姻是社会为孩子们确定父母的手段。 从我国国情出发，家庭依然是未成年人接受教育受到保护的最主要场所，父母依然是未成年人子女最主要的监护人。因此，可以在婚姻登记时，就家庭关系、子女教育等问题有针对性地与将要步入婚姻的人交流。另外，可以在社区设立平台宣传未成年人保护、家庭成长环境等，由心理辅导师、律师等轮班，主动给需要咨询的人提供服务。社区居委会也可以定期到社区内家庭走访，聘请专业人员对家庭监护进行评估，给出专业性意见。

强化政府代表国家行使监护职责。比起各部门的混合监督，不妨可以设定一个部门具体负责未成年人的国家监护，可以选择民政部门也可以单设一个机构。对于不同的家庭进行分层监护，对一般正常的家庭，主要是初级预防监护侵害，整合教育、医疗、社保等信息以满足个体需求；对于潜在问题家庭，例如父母吸毒、有犯罪前科、留守儿童等，可以设立监护监督人，对监护人是否有监护能力、抚养能力实时监管，避免恶性事件发生；对于严重问题家庭，未成年子女无人抚养，生命遭到威胁的情况，可以撤销监护权，交由民政部门或其他组织行使监护权。

完善未成年人国家监护制度立法。尽管在《民法总则》中已经规定了监护制度，但对于监护制度实施的细节、程序等内容依然没有具体的阐明。为了解决这个问题，对于未成年人国家监护制度的具体内容可以以单行法的形式，对监护人的监督、未成年人的侵权救济等具体内容做出规定，一方面，单行法可修改的空间较大，另一方面，这是对《民法总则》中总体制度的补充，有利于未来《民法典》的稳定性。

（作者单位：江西财经大学）