城市化与美国县政府自治：一项知识史的考察

曹升生

摘要：美国县政府出于调整治理结构进而提供城市化等新式服务的目的，自20世纪初开始了寻求自治的努力，也就是挣脱州政府的法律束缚—狄龙规则，其结果是百年来有近150个县成为拥有自治章程的自治县。美国学界对此进行了跟踪研究，大体上以县的现代化尤其是大都市区化为重点来考察县自治，至20世纪80年代后进入了对县自治全面总结的时代。综而观之，县追求自治的努力需要州议会的立法支持，在实际过程中牵涉多方利益，而其效果更多的是一种大都市区化下县政府焕发生机，提供区域性服务的愿景。

关键词：美国县政府;自治章程;狄龙规则;大都市区化

县政府是美国地域面积最大的常规地方政府，在法律上自19世纪中后期便正式受制于“狄龙规则”（DillonsRule），遵从州政府对地方政府的无上权威。到了20世纪初，因美国城市化的快速推进，居民对县政府提出了更多的服务需求，迫使县政府进行改革，其最终也是最重要的手段就是挣脱州政府的束缚，获得自治特权。百年来，美国县政府追求自治的努力此起彼伏，是为美国地方政府改革中的一个独特景观。相应地，美国学界对县政府自治现象也进行了大量研究，本文即综合已有论著，对此问题进行系统梳理和总结。

一、州权至上背景下县政府追求自治的动力与历程

美国县政府的历史可追溯到中世纪英国的郡，其既是王室的派驻机构，又在地方发挥着特定的维护治安等功能，被殖民者因地制宜地套用到新大陆后，形成了三种模式。大体上，新英格兰地区的县政府形同虚设，功能十分有限，而以弗吉尼亚为代表的南部州的县政府却发挥着强大的功能，为居民提供很多服务，也承接着联邦和州政府转移的很多职能，相对而言，中部州的县政府的功能介于两者之间。伴随着领土的扩张，县政府也扩散开去，成为美国地方政府系统中颇有特色的地方政府，扮演着州政府的行政分支角色。自美国领土拓展结束后，美国拥有3100个左右的县政府，分布在除康涅狄格和罗德岛之外的48个州。

在法律定位上，1787年的《西北条例》（Noahwest Ordinance）就规定“州长可以继续根据形势的需要，在印第安人已经灭绝的地区设置县政府、镇政府，当然这样的变动最后需要州立法部门加以明确”。1792年美国联邦宪法第十条修正案指出，“本宪法所未授予合众国或未禁止各州行使之权力，均由各州或人民保留之”，没有对州与地方政府之间的关系给予明确的界定。县政府就延续了革命前的传统，1830年法国政治学家托克维尔考察美国后就强调，“无论是美国的县，还是法国的县，都是随意划定的。……县的建制纯系出于行政考虑”。这种法律上模糊不清的状况到了19世纪中后期才发生改变。1857年俄亥俄州高等法院法官布林克霍夫（Brinkerhoff）在汉密尔顿县委员会诉麦吉尔斯（Commissioners of Hamilton County v.Mighels）判决中明言：“县政府仅仅是州政府为了在较小的地域执行功能而设置的一个政府单位，它们是州主权所在的一个政治单位。”1868年，艾奥瓦州高等法院法官狄龙（John Dillon）在克林顿市诉希德高速公路和密苏里河铁路公司案（city of Clinton v.Cedar Rapidsand Missouri River Railroad Company）中为地方政府的法律定位做了更为明确的界定：“市政公司仅仅拥有州政府明确授予的权力，或者明确授予的权力所必然延伸的权力，或者为践行明确授予权力必然寓含的权力。”这就是广为人知的狄龙规则。它于1907年被美国联邦最高法院在亨特诉匹兹堡市案（Hunt V.City of Pittsburgh）中加以支持和沿用，由于联邦最高法院判例具有法源属性，因此迅速被美国很多州政府所采用，俨然成为约束地方政府的“紧箍咒”。美国政府间关系咨询委员会（Advisory Corn-mission Intergovernmental Relationsl的研究表明，州政府對地方政府的权威表现在对结构、财政、人事和功能的制约上。

虽然与县政府同为地方政府，但市政府作为地方居民自发形成的政府，其获得自治权要早于县政府——1875年密苏里州授予圣路易市自治特权。在20世纪早期的进步运动时期，市政府更是大胆采用企业化和专门化的管理方式，大规模扬弃官僚习气严重、效率低下的委员会制而采用市议事会一经理制、市长一市议事会制，成为美国地方政府改革中最为亮丽的风景。相比之下，县政府长期以来却都是一种治理结构——县委员会制，这种框架下县的行政、立法权都高度集中，既与美国立国宪法中的三权分立思想相违背，也不切合各个县政府截然不同的具体情势。因此，县政府便成为一些官员徇私舞弊的舞台，饱受诟病。更重要的是，因为结构上的单一和呆板，县政府在财政上往往也捉襟见肘，无法根据自己的特殊情况，与时俱进、因地制宜地提供居民所需要的服务。一直以来，县政府一般仅提供治安、卫生、事件登记、验尸、监督选举、修建道路、财产税评估等基本服务，其服务对象绝大多数为县域内的未建制地区，由此也被认为是农村性质的地方政府。

驱动县政府改革的动力，来自于美国人口的大幅增长与重新分布，以及大都市区治理的需要。伴随着内战的结束和美国工业化的开展，美国制造业蓬勃兴起，一般都建厂在未建制地区，由此吸引更多的居民涌入未建制地区;与此同时，大量东南欧国家的新移民蜂拥而至城市，导致城市的外围不断扩大，郊区化进程加速。“直到19世纪后期，州政府才逐渐开始插手干预地方事务。那时，大量新移民涌入，农村居民向市镇迁移导致市镇人口急剧增加，自治政府的地位变得越来越重要。”结果，1900年美国人口的25.4%居住在城市县中，1930年这个数据是42.7%。在两个因素交相作用下，美国县域内未建制地区的人口剧增，他们渴望得到城市化的服务，比如供水、排污、电力、规划等，由此对县政府提出了迫切的服务需求。而要提供这崭新的服务，实现新的功能，县政府就必须增加税收来源，调整政府结构，改善治理水平，而这一切归根结底还是要挣脱州政府的束缚，获得更大的灵活性和自由度，换言之，县政府就必须进行改革。这是县政府改革的第一个动力，也就是希望县政府焕发生机，提供新式的城市化服务。而第二个动力，乃是1940年美国步入都市化国家后，那些人口高度集中的大都市成为美国城市化的主导力量，在1961年美国统计署核准的212个标准大都市区里，135个由单一的县组成，相应地，利用县政府庞大地域面积实现大都市区内的统筹治理，成为大都市区治理的主要方案之一。1968年的一篇文章就认为，当美国2/3的大都市区位于一个县域内时，县便成为实行有效城市治理的不二之选;大都市区跨越县域内的未建制地区，驱使县政府提供城市化和区域性的服务，而要做到这一点，就必须突破农业时代规范县政府的那些陈旧法律。1970年底，美国县联发布报告极力推崇县政府实现区域统筹发展的潜力，如其主席在一篇名为《县政府：其潜力值得期待》⑤的报告中，认为县政府有其他地方政府没有的五大资质——更大的税基、区域性质的政府、规模经济、与州政府和联邦政府有更紧密的联系、政治透明性，他甚至言之凿凿地称县政府为“新兴力量”。20世纪90年代的县政府改革表明，县的决策从州驱动转向了地方驱动。发展到新世纪，南佛罗里达大学埃德温·本敦（Edwin J.Benton）教授将一些功能强大的县政府称为“全能型政府”，因为这类县政府既提供传统的服务，也为县域内未建制地区提供城市化服务，而且还提供区域性服务，是为大都市化时代不改变已有政府架构而实现区域整体治理的最佳政府单位。

面对县政府的改革请求，州一般通过三种方式进行应对：第一种，继续沿用狄龙规则，漠视县政府的改革呼声;第二种，州议会修改州宪法，允许县政府采用新式的议事会一经理制或者议事会一选任行政官制，从权力集中制转向权力制衡制，实际上仅仅是在政府结构上放权;第三种，州议会修改州宪法，允许县政府采纳自治章程（home rule charter），自行选择治理形式，同时在人事、财政、功能方面享有更大的自决权。第三种就是本文要论述的主题。县自治的程序一般由州议会确定：县自治首先在法律上需要州议会允许自治的宪法，在人口上需要县域人口达到州宪法所确定的门槛，请愿人口达到一定比例，此后组成自治章程起草委员会，自治章程主要涉及县治理结构由集权制转向权力制衡制，还要明确县各种官员的权限、任期、选任方法等，等自治章程撰写完毕后，将提交县域市民（多数情况下主要是未建制地区市民，有时候包括县域内主要城市的市民）投票，获得简单多数投票后，将由州议会批准后生效。在这个过程中，多种力量参与其中，所以县自治的改革过程十分复杂。

1911年加州议会修改宪法，允许县政府实现章程自治，经过两年的倡议、公投等酝酿，洛杉矶县成为美国第一个拥有自治章程的县政府。1915年，马里兰州追随加州成为第二个允许县政府自治的州政府。随着1920年美国城市人口超过农村人口，县政府改革浪潮成为一股不可遏制的潮流。1930年，美国国家公民联盟（Nmional Civic League）发布《模范县经理法》，极力鼓吹要将市政府改革中的企业化和专业化管理模式推广到县政府改革中，其指向就是县政府改革中的核心——结构改革。1933年，俄亥俄州和得克萨斯州也宣布修改宪法允许县政府自治。1950年，美国有一半人口居住在城市县中，城市县的数量达到172个。同年，国家公民联盟煞费苦心地推出了《模范县政府章程》，虽然承认各县存在差异，但是其推崇专业化管理、引导县政府结构改革乃至自治改革潮流的意愿更为明显。1962年美国县政府的喉舌美国县联（National Association 0f Counties）制订了“县自治行动计划”。在种种力量推波助澜之下，1958年俄勒冈州、怀俄明州，1959年阿拉斯加州、夏威夷州和纽约州，1960年路易斯安那州，1963年密歇根州，1968年佛罗里达州和宾夕法尼亚州，相继进入修改宪法同意县政府自治的行列。1970年，美国政府问关系咨询委员会发布了两份有关县政府的报告，⑥高度评价县政府，对其发挥更大的功能寄予厚望。欢呼鼓舞之下，1970年科罗拉多州，1972年蒙大拿州、新泽西州、新墨西哥州，1974年南达科他州，1977年缅因州，1978年田纳西州，也步入允许县政府自治的队伍。1980年代，又有五个州（北达科他、弗吉尼亚、新罕布什尔、马萨诸塞、艾奥瓦）紧随其后，至20世纪90年代，亚利桑那州和爱达荷州分别于1992年和1996年踏上允许县政府改革的末班车。需要指出的是，有些州在经过实践后，又废除了州宪法中允许县政府自治的条款，如得克萨斯州和新墨西哥州。而有六个州（俄亥俄、密歇根、宾夕法尼亚、蒙大拿、南达科他、北达科他）在允许县政府自治的同时，也同意其在议事会经理制或议事会一选任行政官制两种新式结构中自行选择。

截至2009年底，美国共有149个县政府采纳章程而拥有自治权，分布在26个州，其中加利福尼亚、俄勒冈、佛罗里达、纽约、马里兰、弗吉尼亚等州的自治县数量较多。

二、县自治对州一县法律关系的影响及改革效果的初步探讨

1911年加州修改宪法，允许县政府采纳章程而实现自治，两年后洛杉矶县如愿以偿成为美国第一个自治县。此事引起了极大的反响，促使学界思考县政府的角色和前景。1913年，《美国政治学和社会学界年刊》刊发了一期县政府专辑，其中曾参与《洛杉矶县自治章程》起草的自由人（freehdders）、管理局成员刘易斯·沃克fLewis Work）以改革亲历者的身份，讲述了洛杉矶县如何发动自治倡议、州议会如何修改宪法同意自治、章程起草委员会如何推敲字词句明确自治权力等等，尤其花了大量的笔墨论述加州宪法中确定县自治章程的内容、性质、功能的条款，对于了解县自治的过程及要点具有重要意义。同年，加州州立师范学校的米勒（E.J.Miller）则在《美国政治学评论》上撰文，重点评析了洛杉矶县自治后政府结构的变化，比如权力制衡，官员选任方法、任期、权限等。1917年，美国短票组织负责人亨利·吉尔布特森fHenry Gilbe～son）在《县政府：美国政治中的黑暗大陆》中辟专章讨论县自治，指出州政府放权县政府是释放县政府潜能的关键，附录里有洛杉矶县自治章程全文。可以说，加州洛杉矶县开全美县政府自治的先河，其成功经验引发了学界的极大兴趣。学界的两篇论文与一本专著都是这个议题的拓荒性作品，客观上也推动了此后的县政府的自治。

此后的美国县政府自治研究，按照时问断线大体沿着三个方向进行：首先，1930-1970年间，县自治现象在很多州出现，它对州宪法的初次冲击开始显现，因此这类研究成果都是隶属这个选题的。如1936年一篇探讨如何在司法上让俄亥俄州取消县自治的文章，正好是在俄亥俄州修改宪法允许县自治后的第三年，这种“出尔反尔”的行为也说明了缘何到2009年该州只有一个自治县。而先后发表在1936年和1950年的两篇关于得克萨斯州縣自治的文章，恰好见证了该州同意县自治最后又取消县自治的历程。相反，1936年的一篇文章讲述纽约州争取县自治而功败垂成，算是23年后该州“终成正果”的一个预演。县自治现象研究此起彼伏，有两位学者开始辩论县自治。密歇根大学的一位学者认为，各个县政府面临的具体形势千差万别，由州政府指定统一的政府结构显然窒障难通，县自治势在必行;即便自治不能让县政府一下子焕发生机，至少也能提供改善的愿景。艾奥瓦州立大学的一位学者则认为县政府本身就是州政府在地方层面的行政分支，无须让县政府弄出那么多的花样，自治只能让县政府逃避责任。不过，这一时期县自治现象总体上是浩浩荡荡地进行，1939年的一篇文章就预见到了这个大趋势。

其次，是主要从20世纪70年代起，因为县自治的深入推进，它在法律层面引发的深层次问题开始大面积显现。其实，县政府追求自治，究其本质就是要挣脱州政府的束缚，反过来说，州议会必须通过修改宪法来授予县政府自治的特权，而在美国这样一个法制健全的国家里，修改宪法又必然牵涉很多因素：第一个就是州议会如何字斟句酌地明确县政府自治权限条款的具体内容，在某种程度上说就是州是否真心放权给县政府，如何放权;第二个就是县政府理解自治权限的内涵与边界，如何明白无误地体现在《自治章程》中，以及在现实中如何恰当无误地运用;第三，县自治政府与其他地方政府和非政府组织发生冲突时，州高等法院如何裁决。现实表明，因为自治权限而引发的法律冲突时有发生，据笔者调查，从1936年至2014年的70余年里，仅在美国各种法律评论期刊上，关于县自治的选题就有15篇之多（具体见表1）。通而观之，县自治权来源于州议会，在行使过程中一旦与州法律发生冲突时又由州法院来裁决，说明州的权力依然至上，实际上县政府通过自治获得了因地制宜的权力和相机行事的灵活性，县自治权是相对的。

美国的县政府自治研究过程，经历了几个重点的转变。最初在20世纪30年代，因为县政府自治的重心在改变政府结构，给人的直观感受是重组，所以加利福尼亚大学的两位学者以“县政府重组”这个命题来审视县自治及其他相关运动，认为选择议事会一经理制是破除县委员会制造成的“无头怪兽”形象的关键，未来的县政府改革必将硕果累累，县政府必将成为一个有用的政府单位。发展到20世纪60年代，县的城市化程度越发明显，因此城市县成为县政府改革的新重点，被视为实现大都市区内统筹发展的首选。《哈佛法律评论》1960年第3期上那篇宏文《城市县：研究大都市区内地方政府的新方法》可谓这个方向的经典之作。此文追溯了佛罗里达州迈阿密一戴德县通过建立双层制大都市政府后的治理效果，探讨了加利福尼亚州洛杉矶县向县域内未建制地区提供合同制的供水、规划等服务的寓意，更看重县自治，认为这才是让县政府“整装待发”实现大都市区治理的关键。沿此思路，1965年乔治华盛顿大学的罗伯特·迪克森fRobert G.Dixon）撰文，将县自治列为与政府问理事会（Councils of Governments）同等重要的两个构建大都市区的方案，认为以县为中心的发展方案事半功倍，远比那种建立联邦制的大都市区治理框架来得高效快捷;而要重组县政府，扩大县政府自治权，就需要从司法上为县政府松绑解放。③这篇文章列举了种种构建大都市区治理的选择，是那个时期企图在宪法上为构建大都市区“鸣锣开道”、提供法律支撑的努力之一。同时期的一篇文章以九个州35个县实现自治后政府结构的变化为基础，指出大都市区内人口的蔓延，要求新式的政府权力形态与调整，大都市区问题需要区域性的解决方案，县政府是唯一一个已有的足以有效解决大都市区问题的工具。

1977年，爱达荷大学政治学教授希尔伯特·登坎贝（Herbert Sydney Duneomb）的著作《现代美国县政府》出版，此书以“县政府现代化”命题来看待县政府的改革。它将美国县政府的历史进行了分期，认为1910年前是传统县政府时期，1950年后则是现代县政府时期，1910-1950年间则是变革时期。它以翔实的统计数字证明，发展到20世纪70年代，已经有相当多的县政府成为大都市县，相比此前的县政府，这些县政府提供了20种新式的城市化服务，已然成为地区性服务的供给者。在最后一章“县政府的未来”中，登坎贝认为州政府放权县政府让其自治，是保证县政府调整结构、增加收入、拓展功能从而最终破茧成蝶成为富有现代气息的地方政府的必要条件。县的现代化程度可以从四个趋势中观察：从仅仅完成州制定的功能转向完成现代性的、可选择的功能;从老式的委员会制转向议事会一选任行政官和议事会一经理制;从州行政附属转向县自治;与其他地方政府形成更紧密的联系。归根结底，县的进步取决于州宪法和法律上的权威和放权所提供的灵活性，也取决于县政府官员对现代化的支持程度，乃至公众对县政府改革需要和强大潜力的理解。通而观之，此书是美国县政府研究历史上里程碑式的著作。

三、世纪之交对县自治效果开展的全方位研究

20世纪80年代，随着县自治的现象越来越多，其成败得失开始被一些学者关注，至世纪之交反思之风达到高潮，这就是对县自治效果进行全面总结和探讨的时代。

总结是按照三个路径进行的：第一个，因为县自治后首先改变的是政府结构，所以县的结构改革及其与服务、财政的关系，自然成为关注的焦点。早在1983年，斯坦利·波尔（Stanley B.Bothner）就利用17个州53个自治县的经理或选任行政官回复的信件，和对27个自治县官员的电话访谈为基础，深入研究了县自治与人口增长的关系，尤其是经理或行政官在选任或聘任方式上的区别对其实际治理的影响，发现议事会一选任行政官制有更大的优势，更对同质性的县域发挥作用。这是迄今为止唯一的一篇关于县经理或选任行政官的研究，弥足珍贵。进入新世纪，这类反思更多。最为知名的文章是南佛罗里达大学埃德温·本敦fEdwin J.Benton，1对1980-1990年间采纳章程而实现自治的7个县的前后对比研究，发现这些县在改革后总体开支增加了很多，主要用于传统型和区域性的服务上，由此他劝导那些人口正快速增长的县政府赶紧进行改革。得克萨斯大学阿灵顿分校的罗德里格斯（A1eiandro Rodriguez）通过对佛罗里达州67个县544位选任或聘任的县官员调查，以政府结构、是否自治、官员产生方法、县域内地方政府数量和选任官员的数量为几个变量，考察这些县在修建道路方面的差异，结果发现改革的县，尤其是自治县，会以较低的成本提供更好的道路服务。得克萨斯理工大学的几位学者也发现，佛罗里达州那些经过改革的县尤其是自治县在应急管理上比起那些传统的实行委员会制的县更为迅捷高效。北卡罗来纳州立大学公共管理学院布鲁斯·麦克唐纳（Bruce D.McDonald III）通过对佛罗里达州1980—2012年問67个县进行比较研究，他设置了五个大指标（财政健康指数、政府行为、政治状况、经济状况和人口状况）进行深入研究，如政府行为下又细列了是否自治、市的数量、专区的数量、政府问收入依存程度、政府开支、财产税等条目，结果发现采纳自治章程的20个县的财政状况普遍良好，其原因在于自治章程赋予县政府自行决定结构和服务供给，更能自由地调整服务或增加税收来应对财政压力。南亚巴拉巴大学的贾科·朋奇（Jaclvn Bunch）通过对佛州县政府30年的研究，也发现自治县政府在决定政策先后顺序时享有更大的灵活性。弗吉尼亚理工大学一韩裔学者也认为，自治县比起普通县政府在开支上更倾向于开发与再分配功能，而不是拨款功能。总之，这类研究侧重关注县自治后的实际效果，其显著研究方法是问卷调查和比较。