基于GIS的“多规合一”信息联动平台研究与应用——以平潭综合实验区为例

郑学祺

(福州市勘测院 福建福州 350000)

0 引言

近年来，我国社会经济快速发展，各部门各行业出台了多种规划，由于规划不衔接、多头管理，引发城市建设与发展的诸多问题。2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上提出“在县市通过探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规合一’，形成一个县市一本规划、一张蓝图”的发展方向[1]。2015年5月，福建省政府下发了《关于开展“多规合一”试点工作的通知》(闽政办〔2015〕66号)，将平潭综合实验区列为全省“多规合一”12个试点城市之一；同年11月，明确了试点工作的主要内容：制定高度共识的城乡空间发展战略、开展部门规划内容梳理工作、编制“多规合一”一张图、建立完善的信息化平台、推动建设项目行政审批体制改革。

平潭综合实验区城市建设与发展存在的问题原因主要集中于：①多规矛盾突出；②用地低效粗放；③项目落实缓慢；④多规各自为政；⑤审批效率低下[2]。为解决以上问题，平潭综合实验区紧密围绕地区建设的需求以及规划特色，启动“多规合一”信息联动平台的建设方案。通过搭建“多规合一”信息联动平台，整合平潭综合实验区管委会各部门的规划数据，并建立统一空间数据基准的“多规合一”数据库[3]，并且通过平台建设逐步解决平潭综合实验区未来发展中空间规划的冲突问题，提高政府办事管理效率。

本文研究的目标，面向多规融合的国家战略需求和省级试点建设需求，基于统一的标准与规范，采用GIS技术、智能分析建立集基础地理数据、各类规划数据、多规融合成果数据的“多规合一”数据库，构建资源管理与应用、信息联动与共享、冲突检测与决策支持等多功能综合服务的“多规合一”信息联动平台。

1 平台整体架构

平潭综合实验区“多规合一”信息联动平台，是基于平潭规划建设需求，结合平台的数据来源与共享应用需求，采用SOA思想[4]，设计的总体架构如图1所示，实现“多规合一”信息联动平台(“1”)、各部门的业务信息系统(“N”)共同形成“1+N”服务模式。

图1 平台总体架构图

平潭综合实验区“多规合一”信息联动平台，由基础设施层、数据层、平台层以及应用层构成，各部门业务系统表现平台的应用层。

基础设施层，主要由网络系统、主机系统、存储系统、系统软件、安全设备等设施构成，为多规融合平台提供基础运行环境支撑。

数据层是平潭综合实验区“多规合一”信息联动平台的数据中心，由“多规合一”一张图核心数据、基础地理信息数据、审批数据以及其他参考数据构成。其中，“多规合一”一张图核心数据包括城规拼合数据、土地利用总规划数据、“两规”差异图斑数据等。

平台层主要是平潭综合实验区“多规合一”信息联动平台的各子系统，主要包括“多规合一”冲突检测系统、辅助分析系统、成果共享交换系统、数据库应用系统以及项目协同管理系统。

应用层包括经济发展部门、规划部门、国土部门等部门的业务信息系统，通过直接或间接与“多规合一”信息联动平台进行资源和服务的共享和应用。

2 数据库设计

平潭综合实验区“多规合一”数据建库范围约324.13km2，规划数据主要集中在主岛上。数据坐标基础需统一，并且为了保证能够其他信息系统相互无缝衔接与叠加分析，坐标系参数将采用2000国家大地坐标系(CGCS2000，1985国家高程基准，单位：度)。数据成果采用便于读取的通用交换格式或公开格式，如：ArcGIS的Geodatabase格式。

平潭综合实验区“多规合一”数据库，包括基础地理信息数据、“多规合一”一张图核心数据、审批数据以及参考数据。

①“多规合一”基础地理信息数据是开展“多规合一”的基础地图数据支撑，包括卫星影像图、行政区划数据、政务电子地图等。

②“多规合一”一张图核心数据是开展“多规合一”最为核心的数据源和数据成果的综合构成，包括城乡规划拼合数据、土地利用总体规划、“多规合一”远景用地规划图、“多规合一”远景控制线、“两规”用地差异分析图斑、土地利用总体规划规模调出图斑、土地利用总体规划规模调入图斑等[5]。

③审批数据主要包括规划局选址红线、用地红线，环土局的已征用地、已批用地等。

④统筹考虑平潭综合实验区总体规划、综合交通规划等，结合全岛的海洋资源、生态资源等，加快建设“一廊两环五区”的国际旅游海岛建设发展格局。

因此，该平台将结合平潭综合实验区的海岸线、生态红线、风景名胜区的规划数据，体现平潭综合实验区海洋功能规划的特色。

3 平台功能设计与实现

平台主要有5个子系统构成，分别是智能冲突检测系统、一张图辅助决策分析系统、成果共享交换系统、项目协同管理系统以及数据库应用系统。具体功能设计与实现如图2所示。

图2 平台功能组成示意图

(1)“多规合一”智能冲突检测系统

“多规合一”智能冲突检测系统，实现多规数据、控制线的冲突检测，主要功能包括冲突规则管理、冲突检测(两规冲突检测、项目与部门规划冲突检测、控制线边界管控检测、控制线检测报告)、冲突统计分析等。该系统用以实现项目与多规合一控制线、部门规划的冲突检测，作为项目生成会商和项目审批的依据，保证审批的科学性与严谨性；同时用以实现城规与土规实时的冲突检测，为两规的修编提供参考和指导，推进全区空间规划一张蓝图的建设进程。

冲突检测根据用户输入项目范围(系统提供两种输入方式：①从外部文件导入检测对象的图层数据；②在地图上绘制检测对象)与规划(土规、城规、专项规划等)进行冲突检测，基于冲突规则自动分析出与规划之间的冲突图斑，并提供冲突图斑的面积、周长、规划类别、管制区类型、所属行政区划等主要信息，以列表的形式对项目范围和规划所有检测结果进行展示。

(2)“多规合一”一张图辅助决策分析系统

“多规合一”一张图辅助分析系统，实现规划编制成果数据、基础数据和其他规划数据的展示、浏览、查询、分析，为智慧决策提供科学数据和分析支撑。实现多规合一相关成果的统计分析与智能分析，主要包括图层管理与控制、地图浏览与操作、智能选址、信息查询、用地统计分析，如图3所示。该系统为城市建设和城市格局部署与资源优化配置提供智能化分析工具，且可为城市发展战略制定和规划编制提供决策分析支撑。其中，智能选址功能，根据项目选址要求指标(如用地面积、用地性质等)，对指定范围内的用地进行分析，获得满足要求的候选地块，供规划选址决策参考[6]。

图3 一张图辅助决策分析系统功能界面

(3)“多规合一”成果共享交换系统

成果共享交换系统，是实现多规合一信息平台与规划、国土、经济发展、林业等业务部门的数据共享与交换，主要功能包括展示中心、数据中心、数据共享管理、服务管理、运维管理等。

展示中心，使用地图API进行开发，提供各种基本的电子地图的浏览工具，进行各种电子地图的浏览与操作[7]。

数据中心，则对数据的资源目录进行管理与浏览。

数据共享管理，是对系统的接口功能进行管理，对外提供各种服务接口，包括标准服务接口、服务目录接口、元数据目录接口和功能服务接口等。

服务管理，主要是提供服务注册、检索、申请功能。

运维管理，主要是对共享服务、服务注册、服务申请等进行过程监控和管理，具体包括安全认证、权限管理、日志管理、统计分析和审批管理等。

(4)“多规合一”项目协同管理系统

项目协同管理系统建设的目的，是实现项目在各委办局之间的部门协同审批，与现有行政服务中心网上审批系统和各委办局的审批系统之间有机融合，实现申请文件和审批文件的共享共用，从而加速项目的生成与落地。平潭综合实验区“多规合一”项目协同管理系统的功能包括：案卷办理、材料上传与分发、业务审批和系统管理等。

案卷办理模块，主要提供在项目生成阶段各部门查看在办、已办、退件以及需要补件项目列表的功能。

申请材料上传与分发，主要提供在项目生成阶段申请材料的批量上传、预览、补件、退件等功能，并将申请材料根据各部门项目生成的审批需求自动分发至各部门。

业务审批模块，主要提供生成项目基本信息表、填写项目生成预审一张表以及完成项目修建性详细规划编制的功能。

系统管理，是实现本系统功能规则和系统运维的管理，主要包括流程管理、项目统一代码管理和系统运维管理等。

(5)“多规合一”数据库应用系统

“多规合一”数据库应用系统，是为数据管理员提供对“多规合一”数据库进行管理维护的工具，主要涉及数据质量检查、数据动态更新入库等功能。系统包括了数据查询、数据统计与编辑、数据质检、入库更新、元数据管理等功能。

数据查询包括空间查询与属性查询两种方式，其中属性查询包括点击查询、条件查询，空间查询包括线查询、矩形查询、多边形查询、缓冲区查询等功能[8]。

数据统计与编辑，即对图面数据进行数量统计，并且可对数据进行编辑处理。

数据质检，主要是数据的质量检查，检查内容按照监理规则也分为属性检查和拓扑检查两种方式，检查内容与监理规则设置相同。

入库更新，即设置数据质检的各种检查规则，包括属性检查方案设置和拓扑检查方案设置。

元数据管理，以文件的方式进行管理，管理功能包括新建目录、保存目录、添加文件、删除文件、浏览文件等。

数据库应用系统实现了对多规合一数据库的动态更新与维护，保持数据的鲜活性，及时让数据跟上规划的步伐，使数据成为推动“多规合一”信息联动平台协同管理进程的基础。

4 结语

平潭综合实验区“多规合一”信息联动平台，实现了“多规”所涉及的用地边界、空间信息、建设项目参数等多元化的信息融合统一到一张图上[9]，方便平潭规划局、环土局、农发局、经济发展局、交通建设局等多个部门共用一个平台一张图进行图形浏览、使用。平台的设计及实现，以信息化手段解决多部门间、部门内的信息孤岛问题，实现数据的统一管理和联动更新；用信息技术支撑多规矛盾检测与协调、规划成果共享，盘活土地资源；破除多政务部门间的业务壁垒，推动多部门的政务信息共享和业务协同，优化审批流程，做精细化管理；在丰富数据资源支撑和多部门业务并联审批模式下，为城市规划与建设发展提供辅助决策支持，实现城市治理现代化。