试论民国政府（北京）时期的财政危机及其影响

侯婧

摘要：1911年辛亥革命摧毁了清王朝的统治，结束了两千多年的封建统治时期。1912年中华民国成立，然而革命的胜利果实被袁世凯取得，但同时他继承了清王朝遗留下的财政烂摊子。旧制崩溃，新制未建，财政体系更是完全不存在，新成立的北京政府面临着巨大的财政危机。本文主要从民国北京政府时期的财政支出和财政收入的表现谈起，继而从造成财政危机的三大原因，即庞大的军事支出、地方强于中央和面临的巨大内外债务，来分析其造成的影响。

关键词：民国;北京政府;财政危机;影响

一、庞大的财政支出

民国初年财政部发表的《述近日财政大势致各省文》中，对民初的财政状况有所概括：“国务万亿，非财莫属。自共和肇基，本部成立，迄今瞬将两载，财政苛窘，中外皆知。”可以看出，北京政府在这个时候财政之窘境。偿还前清政府留下的巨额债务，使北京政府的财政面临巨大压力。据统计，甲午战争后清政府向外所借赔款达三亿余两，庚子赔款中还有白银十亿两（包括利息）。“洋赔各款，积欠累累，计赔款一项，上年结欠二百万镑，而洋款之过期及届期者，共五百九十余万镑。各省历欠外债又二百八十七万镑。共欠英金有一千一百萬镑之多”。除了偿还前清政府的赔款外，军费支出是财政支出的另一大宗。在民国北京政府的全部财政支出中，军事费用占比逐年增加，袁世凯死后地方军阀混战状况甚堪，使军事财政支出日趋严重，在1912-1923年期间军费占比分别为33.8%、41.86%、64%，数据记载这时期军费最多达3亿元至6亿元。

二、枯竭的财政收入

清末民初，各省处于独立状态，作为中央财政一大收入的解款丧失了来源。袁世凯当政时期，使用武力加强中央集权，让地方恢复解款。1913-1915年间，各地解款占派款款数额逐年增加，分别为17%、47%和54%。但从1916年袁世凯复辟失败，各地军阀已有割据之势，到袁世凯死后，地方和中央的势力可谓此消彼长，因此各地向中央上缴的解款数额也趋于消亡。

太平天国起义以之后，地方以镇压太平军为由，大量截留往中央上缴的田赋税收。后因清政府命各省分担巨额的庚子赔款，使得地方政府可以自行筹款。至此，地方渐渐掌握了田赋附加的权力。到了民国初期，政局动乱，地方军阀更加张狂地截留田赋，田赋在中央财政收入中的重要性也渐渐消失。此时北京政府的田赋收入急剧下降，但各省的田赋收入大幅上升，田赋已变成地方财政收入的一大重要来源，北京政府甚至出现了地方财政强于中央财政的现象。

自清末起，关税多次被充作外债的担保，且由于条约限制，西方列强获取了对关税的管理和支配。而对于民国政府来说，只能得小部分的“关余”，即扣除外债本息及管理费之后剩余的那部分关税的。后来北京政府又将关余作为抵押用来发行内债，到1919年关税已成了一个看得见摸不着的东西，民国政府失去这一大重要的财政来源。

由于动荡的局面，各地盐务机关也面临瘫痪，导致盐销量大幅减少，从而导致民国初期的北京政府大幅降低盐税收入。另在“善后大借款”中盐税同样被抵押给五国银行，“引出无数之外人，代我主持盐政收支之权，浸假又因其他借款抵押之牵涉，反宾为主，并偿债余款（即盐余）亦须外人代为支配，依国际法意义解释，几与共管财政无异”，自此我国盐税主权彻底丧失。另外，各地也大肆截留盐税，截留额从盐税实收额的10%-30%、最后甚至到50%。而北京政府的盐量年均收额约为盐税收入的40%左右。

综上可观，民国北京政府统治时期财政状况堪忧，几乎一直处于入不敷出的财政状态。这样的财政窘状一直在持续中且一直在困扰着民国北京政府。

三、财政危机的成因分析

（一）军事支配财政

民国北京政府统治时期战火连绵，各地军阀战争不断，1911-1928年十六年间竟发生多达几百次的大小战争。为了各自利益，北洋军阀与革命党之间、军阀内部各派系之间，发动的各种战争必然需要有大量的军队参加。民国建立十年内，国内军队人数急剧增加，据统计，民国三年国内陆军约有45万人，民国七年军队增加到85万人，到民国八年则有138万人。军人数量的大幅增加，导致武器弹药的消耗也随之增加，军费开支也就大幅度上涨。

1910年清政府军费支出约为1.2亿元，到民国时期1918年为2.03亿元，1925年军费支出达6亿元，1927年达7亿元，是清末军费支出的6倍之多。而军费支出是所有财政支出中最大项目，1912年占34%，1919年占42%，1923年占64%，可见民国北京政府的军费支出额度之高。军事用费庞大是北京政府统治期间始终没有摆脱的一大财政困境，也是贯穿整个民国时期的一大财政危机。

（二）地方强于中央

民国时期连年战乱，使得中央对地方的控制越来越弱，尤其是北京政府统治时期，地方形成财政割据。袁世凯统治时期，用武力获得中央集权，各地财政曾一度被中央管辖。但袁死后，北京政府的财政状况愈益恶化。1916年4月，袁世凯复辟失败，继任的各届政府更加无力控制地方军阀，军阀割据状态下的财政状况更加混乱。中央财政的主导地位不复存在，出现财政危机当然是必然现象。

另外北京政府财政严重依赖帝国主义列强，在国内开银行发纸币，将经济援助作为政权建立的基础，产生了政治、经济的双重危机。

（三）面临巨额债务

清朝末年的窘困财政局面被北京政府一并继承。南京临时政府成立时曾向各国宣布，负责偿还前清政府所欠的所有条款，而当时所欠的外债数目达1200万英镑。

为解决前清遗留的外债和维持庞大的军费支出，北京政府只能继续走清政府的老路，借债度日。尤其是1918年北京政府与五国银行签订的“善后大借款”金额达2500万英镑，北京政府又将盐税、关税当作担保，使得丧失了盐税和关税这两大财政收入。后又有“西原借款”，金额达1.08亿日元，且其中大部分借款被用于弥补财政亏空上。北京政府统治期间没有一年不借外债，旧债未清，新债又举，这样的恶性循环造就了债务无法如期偿还，新旧债务累计相加。滥借外债的同时，北京政府还发行国内公债。善后大借款之后一年，二次革命爆发，1914年国内公债局成立。之后公债发行年年不断，而且公债种类和内容极为复杂，数额极为巨大，前后总额达到6亿元之多。除了依靠滥借外债，增发内债之外，北京政府为了维持财政来源的另一举措就是不断增加苛捐杂税，使农业、工商业生产遭到严重破坏。

四、民国北京政府财政困境的影响

无论是晚清政府、南京临时政府还是北京政府，对他们来说，财政支出平衡是取得胜利必不可少的物质保障。财政危机得不到解决，任何革命都不会取得胜利。当然这与当时的社会性质密不可分，半殖民地半封建社会的特殊性质使得北京政府的统治者，不断为了彼此的个人利益发动战争，增加军事消耗。另一方面又使得他们面对西方资本主义的入侵时，无法做出抵抗，且不得不做出低三下四的依赖。总体来说，民国北京政府统治时期，中央财政来源的衰退、庞大的军费支出、屈辱性的对外借款、恶性对内发行公债以及不算增加的苛捐杂税等财政危机带来的影响，均严重阻碍了民族经济发展。也使北京政府统治的经济资源严重流失，最终使其政治统治合法性逐渐消失，成为帝国主义、封建主义最反动生产关系的代表，因而最后走向灭亡。

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