新公共服务理论视角下河长制考核问题研究

阚琳

摘要：河长制的出台是国家为了管好河流、治好河流实行的一项重要举措，但随着河长制在各地的深入推进和发展，许多潜在的问题逐渐显现。要想解决问题，确保河长制的长效落实，河长制考核机制的建立与完善十分关键。以南京市为例，从新公共服务理论的视角对中国目前在河长制考核中存在的问题进行了分析并有针对性地提出了相应的对策措施。

关键词：河长制;考核机制;问题;新公共服务理论;南京市

中图分类号：D035.5         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2019）01-0141-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.01.033           开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Research on the Assessment of River Chief System from the Perspective of New Public Service Theory： Taking Nanjing as an Example

KAN Lin

（School of Public Administration，Hohai University，Nanjing 211100，China）

Abstract： The introduction of the river chief system is an important measure for our country to manage and harness the river. With the further development of the river chief system， many potential problems have gradually emerged. In order to solve the problems and ensure the long-term implementation of the system， the establishment and improvement of the assessment mechanism is crucial. From the perspective of the new public service theory， taking Nanjing as an example， the existing problems in the assessment of river chief system are analyzed， and the corresponding countermeasures are put forward.

Key words： the river chief system; assessment mechanism; problems; the New Public Service Theory; Nanjing city

自2007年太湖蓝藻事件暴发后，河长制在江苏省无锡市的初步构建，到全国各省（市、县）相继出台关于落实河长制政策的意见，再到2016年12月底国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》（以下简称《意见》），河长制自开创以来已有十多年的实践经验，不少地区在河长制的实践中取得了明显成效。然而，随着河长制在全国的进一步实施与推进，许多问题也在实践过程中逐步显现，如何完善相应的考核机制以确保河长制的有效落实与长效发展成了关键。尽管《意见》中明确了将根据不同河湖的实际情况对各层级党政领导负责人实行差异化考核，且实行“一票否决制”与责任终身追究制，但在考核主体、考核指标体系、考核监督机制及考核结果应用等方面仍存在不少问题。本研究引入登哈特夫妇提出的新公共服务理论[1]，以南京市为例，对中国目前河长制考核的现状及存在问题进行深入分析，从而探究出相应的解决对策。

1  新公共服务理论价值内涵及应用意义

新公共服务理论是以美国登哈特夫妇为代表的公共行政学家针对新公共管理理论存在的问题提出的，基于民主公民权理论、市民社会模型、组织人本主义与组织对话理论的一种新的公共行政理论。它将公民置于治理体系的中心，认为行政官员在管理公共组织和执行公共政策时，应强调他们服务于公民和授权予公民的职责。具体而言，即政府的职能是服务而非掌舵;公共利益是目标而非副产品;战略地思考，民主地行动;服务于公民而不是顾客;责任并不是单一的;重视人，而不只是生产率;超越企业家身份，重视公民权和公共服务[1]。

从新公共服务理论的视角来分析中国河长制考核问题，具有重要意义。第一，从考核目标来看，河长制考核机制的设立是希望通过考核对各个层级“河长”的治河行为起到激励与约束的作用，推动河长制水资源保护、水污染防治、水生态修复等目标的实现，从而维护整个社会的生态环境效益;新公共服务理论认为公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，推崇公共服务精神，从而实现公共利益最大化。因此，基于对社会公共利益的追求，新公共服务理论能够更好地指导河长制考核实现考核的最终目标。第二，从考核主体来看，河长制在市委、市政府领导下，组织实施“河长制”管理工作考核，同时主张在考核过程中加强宣传力度、鼓励公众参与，将公众参与度量化纳入河长制考核评分表（表1）中;新公共服务理论认为，在公共事务治理的过程中，广泛的公众对话和协商非常重要，政府应能将人们聚集到能无拘无束、真诚地进行对话的环境中，共商社会发展方向，同时政府應是开放的、容易接近的，强调政府与社会共治。因此，新公共服务理论的运用有利于构建一个考核主体多元、更加公开透明和科学的河长制考核机制，从而有助于增强政府公信力。第三，从考核前提上来看，河长制考核的顺利实施必须要以完善的责任分担机制、监督检查机制为前提，依据不同地区不同层级党政领导人的职责履行情况进行考核是科学化考核的关键;新公共服务理论强调公共行政官员的多元化责任，认为社会治理实现的依据是明确公务员责任的现实性与复杂性。因此，新公共服务理论的应用有利于推动河长制考核工作的顺利开展，提高考核过程的效率，并使考核结果更具说服力。

2  南京市河长制考核现状

南京市是江苏省省会城市，位于长江中下游，是中国东部地区重要的中心城市。2017年3月，江苏省提出打造“升级版河长制”，在中央提出的六大工作任务的基础上，对“河长”工作任务进行了丰富和扩充，提出八项主要任务，其中，严格考核评估和监督是河长制实行的重要任务之一[3]。为了响应省政府号召彻底整治河湖，南京市颁布了《关于全面推行“河长制”的实施意见》，强调要加强组织领导，严格监督考核，提出要在市委、市政府领导下，组织实施河长制管理工作考核。考核体系主要包括考核范围、考核方式、考核内容、考核评分及考核结果应用等五项内容[2]。

从考核范围上看，南京市河长制考核覆盖全市河湖，包括821条大小河道，其中76条省骨干河道，156条重要河道，589条其他河道;从考核方式上看，按照河长制管理体系，南京市由市河长制办公室组织对各区政府考核，包括各区自查、市管理部门日常考核、年终考核等考核方式;从考核内容上看，南京市河长制考核内容主要包括政策制度、水资源保护、岸线保护和防汛安全、水污染防治和水环境整治及执法监管等五个方面;从考核评分上看，考核实行百分制，并将日常检查结果纳入年终考核结果，考核设立否决条款，对发生防汛排涝和涉水环保重大责任事故或黑臭水体整治等任务未完成的，其考核结果为不合格，考核设附加分项，对工作中改革创新成效突出的适当给予加分;从考核结果应用上看，南京市河长制考核结果上报市委、市政府，同时，南京市还将年度考核结果纳入市委、市政府对各区综合考核。

3  南京市河长制考核存在的问题

3.1  考核主体不合理，单一化倾向严重

在目前全国各地河长制的考核实践中，考核主体基本存在于行政系统内部，并且多由考核对象的上级或下级政府部门作为重要的考核主体。尽管政策文件规定了河长制考核要遵循公平、公正、公开的原则，但由于中国传统官僚主义思想的影响及现行公务员选拔任用机制存在的缺陷，下级在对上级政府部门进行考核的过程中基本无法做到公正考评，更不要说按照“一票否决制”实行问责。南京市政府选择由上级政府部门对下级进行考核及自查的考核方式。一方面，上级对下级的考评会受到种种利益关系的约束。在现有考核中，上级由于权力相对更大，因而无可厚非地需要承担纵向连带责任[4]，这就难以保证考核结果的公平公正，同时自上而下的僵化考核方式也会一定程度上约束下级政府机构的积极性与主观能动性。另一方面，由考核对象自身作为主体去进行自查固然能起到自我督促的重要作用，但在缺乏监督的情况下很难保证自查的有效性。

除此以外，考核主体的设置缺乏社会参与。虽然《意见》规定了河长制要加强社会监督，聘请社会监督员对河湖管理保护效果进行监督和评价，鼓励多元主体参与到河长制考核体系当中去，但大部分地区在考核制度制定与实践过程中没有做到引入第三方机构评价，也缺乏对社会公众意见的参考。以南京市为例，南京市人民政府出台的《河长制工作考核评分办法》中就存在考核主体单一的现象。虽然文件考虑了要发挥社会主体在河长制监管过程中的作用，但实际操作中并未真正将社会公众作为考核主体，这就会导致考核结果缺乏公正性和可信度。

3.2  考核标准缺乏科学性，考核指标体系建设不完善

考核指标体系的构建及考核标准的确定是绩效考核中的关键一环。南京市河长制考核标准缺乏科学性体现在以下两个方面：首先，考核标准设定的主体不科学。南京市河长制考核标准都是由行政权力系统内部设定的，这就难以排除在相关水质检测数据和考核成绩方面的修饰和作假现象。其次，考核标准的确立缺乏分类指导。南京市不同地区的河流资源禀赋、污染情况、区位条件等存在不同程度的差异，比如山区水质相对容易控制，而平原地区由于土壤颗粒很细且水体不易流动很难保证水质，设计同样的考核标准无疑缺乏合理性。

在考核指标体系方面，南京市存在的不完善之处体现在：首先，指标内容不全面，缺乏群众满意度等水环境人文属性指标。其次，考核指标全为定性指标，缺乏定量指标导致难以对各层级、各部门河长制的落实情况作出具体、科学的评价。第三，评价指标体系具有短视性，基本上只着眼于对黑臭河道与受污染河流的考核，没有考虑到整治以后河流环境反弹的情况。第四，指标体系构建缺乏完整性、具体性，一级指标下虽设有二级指标，但缺乏具体的三级指标，另外针对相关考核内容的加分扣分细则也不够具体，比如将某一分值赋予三项具体考核内容，却没有规定分数如何在这三项不同的考核内容间进行分配。

3.3  考核监督机制不健全

建立健全完善的监督制约机制对于充分发挥绩效考核的作用格外重要，且监督机制应该贯穿于整个河长制绩效考核的过程中，包括考核制度的设计、考核指标体系的构建、考核执行和考核结果运用等各环节。以南京市河长制考核为例，尽管南京市在《关于全面推行“河长制”的实施意见》中指出要严格监督考核，但只是强调对河长制实施进行监督，并未具体提及对河长制考核的全过程进行监督，目前也尚未建立起关于河长制考核的监督机制。这样一来，无论是自查还是上级部门的检查都无法获得实时有效的监督，不仅可能带来考核信息不全面的问题，而且会出现考核执行中考核主体以权谋私、考核数据结果造假等现象，使得河长制考核方案成为一纸空文。

3.4  考核结果应用不到位

河长制绩效考核时，公共行政官员往往只注重考核结果的获得，而忽视了考核结果的科学运用。南京市河长制考核结果应用不到位主要体现在两个方面：一方面，考核结果缺乏公开与反馈机制。河长制绩效考核的目的不仅仅在于评价目标的实现情况，还在于了解目标未能达成的具体原因、向各方征求意见并提出解决对策。南京市只规定将考核结果上报市委、市政府，既没有说明会将考核结果对公众进行公开，也没有提出构建相应的反饋沟通机制，不利于有关部门对考核结果进行分析并整改。另一方面，绩效考核结果运用单一，赏罚激励机制设置不到位。南京市仅规定将河长制考核结果纳入对各区综合考核中，但就河长制本身考核结果不合格应采取何种惩罚措施、惩罚力度大小，只是在《南京市关于全面推行“河长制”的实施意见》中提出要实行生态环境损害责任终身追究制，但对判定造成生态环境损害以及具体追究责任并未指出;同时，考核文件也没有指明是否应奖赏及怎样奖赏考评结果优秀的党政领导负责人。这种缺乏合理有效的赏罚激励机制的做法将不利于河长制考核结果的充分运用，最终不能带来目标行为的真正改进。

4  新公共服务理论视角下完善河长制考核的对策

4.1  扩大河长制考核社会参与力度，实现考核主体多元化

新公共服务理论认为，政府要以公共利益作为政府行政的价值目标，并在公民之间建立信任与合作关系，强调公民权利及在此基础上形成的公众参与和政府服务理念。因此，在对河长制进行考核的过程中，应积极扩大考核的社会参与力度，吸纳更多的公众参与。多元化的考核主体有利于确保河长制考核工作的公平性、公正性及考核结果的权威性。

一方面，党委、政府可在县级以上地区设立与河长办协调运行的河长考核办或考核委员会等专门机构，负责河长制的考核和信息管理工作，机构的组成人员应不仅包括政府部门，还应包括第三方专业评估机构、人大代表、政协委员、新闻媒体、普通群众等，并下设各级巡视考核组。为保障该机构运行的专业化，还可考虑设立专门的考核专员编制岗位，配备独立统计与综合信息管理平台，使考核全程在统一领导、统一标准、统一实施的框架下运行[5]。另一方面，可以考虑从考核内容方面对考核主体进行分类，比如以政府为主导的河长制考核主要考核担任河长的各级党政机关领导人及职能部门水环境责任的执行情况;以市场或专业机构为主导的考核主要从水质水环境改善的角度评价水环境治理的绩效;以社会公众为主导的考核主要从水质水环境的社会满意度、水质水环境改善的社会认同度等方面进行评价[6]。

4.2  完善考核标准，健全河长制考核指标体系

新公共服务理论认为，在政策制定时政府要根据战略进行系统思考，并结合整个社会大环境作出决策;同时新公共服务理论还强调公务员责任的复杂性与多样性，要求公共行政人员不仅应高效执行政策，还应保证政策制定的科学性。因此，河长制考核标准及考核指标体系应当从战略高度系统地进行思考和设计，同时应不断完善考核标准并健全考核指标体系。

在考核标准的设立方面，考核标准设计的主体不应仅局限在行政系统内部，尤其应当注意的是考核标准的设计主体不应与考核对象一致或存在较密切的利益关系，考核标准应保证公开透明、有效可行。有必要将公众评价作为一大指标列入考核标准之中，将过去硬性的内部考核标准逐渐转变为公众参与、灵活多样的考查考核，更重视公众意见，对公众反映的重大问题进行仔细研究[7]。在考核指标体系的设置方面，第一，指标的选取应充分参考《意见》的指导思想与总体目标，使指标体系的结构内容与总体目标高度契合，确保指标涵盖河长制实施运行的所有关键领域。第二，指标的设计必须坚持问题导向和因地制宜。重视城乡、区域差异，结合实际情况，避免单一、死板的考核指标形式，引入自主化指标体系，从而保证考核体系的完善性[8]。各地区应着眼于本地区水治理的实际，设计具体、完整的考核指标。第三，指标体系的设计应坚持将定性指标与定量指标相结合并更注重定量指标，以便于考核结果的科学化与精确化。第四，在赋予考评分值时应加强针对性，使打分实际操作切实可行。

4.3  建立并完善河长制考核监督机制

新公共服务理论强调政府与公民之间的关系不同于工商企业与消费者之间的关系。在民主治理中，公民拥有多重角色，是公共服务的接受者、参与者和监督者;公共行政官员有责任通过担当公共资源的管理员、公共组织的监督者、公民权利和民主对话的促进者等角色来为公民服务[1]。因此，在河长制考核机制中，应建立并完善考核内部与外部监督体系，由多元主体综合运用多种监督技术手段对河长制考核进行监督，从而保证考核结果的真实性与有效性。

首先，建立健全河长制考核政府内部监督机制。各层级政府可以根据实际情况选择建立河长制考核管理办公室并保证机构的独立性，除了由各层级人大、纪委、监察部门对河长制考核的全过程进行监督以外，基层公共行政官员也应当被赋予监督权，从考核制度的建立、考核主体的选择、考核指标的确定到评估结果的运用与公开，基层公务员都应具备建议权并进行全程监督。其次，完善社会监督体系，鼓励社会组织、媒体、公众参与考核监督。可以鼓励社会组织成立民间独立考核机构，或由公众以街道、社区为单位组成考核参与小组，一方面通過实地了解考核流程进行过程监督，另一方面通过将调研获得的数据信息与政府公布的考核结果进行对比来进行结果监督。另外，政府应加强各种新闻媒体对河长制考核的舆论监督，借助舆论传播高效、范围广、影响力大等优势，保证监督的有效性。

4.4  完善考核奖惩制度，加大考核问责力度

新公共服务理论认为，要真正实现政府服务公民的价值选择，就必须强化责任问责机制。只有将考核与问责联动起来，才能真正发挥环境绩效考核的作用[9]。因此，对于河长制考核，必须在事先建立起系统的考核奖惩制度，在运用考核结果时，也应加大考核问责力度，严格问责。

政府完善考核问责机制，严格按照问责机制追究相关责任人的责任，提高责任追究形式的法律化及多样化。首先，明确责任体系与划分机制。尽管文件规定由各级党政领导负责人担任“河长”并组织领导河流治理，但治水责任不应仅落实在“河长”身上，各级政府职能部门也应加强协同合作，解决不同河湖存在的问题。因此，明确不同层级、不同部门的治水责任并科学设计责任划分与分担机制尤为重要。其次，对于“河长”的考核结果，政府应进行内部通报与对外公开，增强考核的透明度，接受内部与外部意见的反馈。第三，各地、各层级政府应制定详细的河长制考核奖惩配套措施，综合采用经济手段与组织手段，奖优罚劣。针对不同的考核结果采取不同的奖惩措施，加强考核结果与干部考核、人事任免的结合，让河长切实重视对水环境治理的工作[10]，对考核不合格者，应严格实行干部晋升“一票否决制”与生态环境损害责任终身追究制，而对考核结果优秀者应予以通报表扬并优先考虑干部晋升，同时加大对先进典型和创新经验宣传推广力度。

参考文献：

[1] [美]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务：服务而不是掌舵[M].方  兴，丁  煌译.北京：中国人民大学出版社，2010.

[2] 南京市人民政府.《关于全面推行“河长制”的实施意见》的通知[EB/OL].http//www.nanjing.gov.cn/xxgk/szf/201801/t20180129_5257

857.html，2017-03-17.

[3] 李  轶.河长制的历史沿革、功能变迁与发展保障[J].环境保护，2017（16）：7-10.

[4] 李美存.河长制长效治污路径研究——以江苏省为例[J].人民长江，2017（19）：21-24.

[5] 林必恒.构建科学的河长制考核机制[J].水利文萃，2017（8）：32.

[6] 李成艾，孟祥霞.水环境治理模式创新向长效机制演化的路径研究——基于“河长制”的思考[J].城市环境与城市生态，2015（6）：34-38.

[7] 余懿臻.河长制实施困境及完善对策——杭州河长制实践的成效与问题解析[J].岭南师范学院学报，2018（1）：62-66.

[8] 孟  存.“河长制”所存在的问题及完善策略[J].水利水电，2017（23）：116-117.

[9] 陈  亮，张玉军.构建环境绩效考核机制[J]环境保护，2009， 426（16）：15-18.

[10] 吴  悠.我国河长制考核体系构建初探[J].河北企业，2017（8）：11-13.