军民融合法制建设的系统构建

刘力

2018年3月12日，十三届全国人大一次会议召开，國家主席习近平同志在会议上强调，继续推进军民融合发展战略，是新时代建构一体化国家战略体系的客观要求，是中国共产党在新时代中继续实现强军梦的必要选择，所以必须继续强化战略指引，推进改革创新，加快责任落实，开创新时代军民融合发展的新局面，推动中华民族的伟大复兴。中共十九大将军民融合上升到了国家战略的层面，这关乎我国发展的大局，是实现富国强军梦的必由之路。基于这一宏观背景，要加快军民融合法制体系的建设进程，为军民融合奠定坚实的法律基础与制度保障。

1 军民融合法制建设的时代意义

1.1 军民融合法制建设是社会主义法治建设的有机组成

我国的法治建设是一项伟大的工程，根本总之在于为推进现代化建设、实现中国梦伟大构想提供强有力的法律支持，而军事法治是体系就是这个系统中的关键组成部分，是国家军事治理机制带的制度保障。新时代中，富国、强军是推进社会主义事业发展、实现中国梦伟大构想的两大基础，所以推进军民融合就是小康社会决战阶段实现富国强军辩证统一的必经之路，是继续推动现代化建设的重要路径。基于此，军民融合法制体系的建设必须要立足军民融合的大局，立足社会主义法治建设的全局，推进法规系统向法律系统的转化，这是实现法治建设进程加快的伟大创举。2016年7月，《关于经济建设与国防建设融合发展的意见》颁布实施，集中强调了要进一步加快军民融合法制建设进程，实现军民融合法治化，进一步加快综合性法治进程。由此可见，建设系统化的军民融合法律，是继续提高与巩固我国军事实力与国防战斗力的重要保障，关系到经济建设、军队建设的大局，关系法治建设的整体进程。

1.2 军民融合法律建设是深化贯彻落实军民融合的法治保障

2016年，习近平总书记在十二届全国人大四次会议上强调：创新是发展的灵魂，军队创新是国家创新的重要组成，所以必须继续推进军民协同创新，积极探索国家国民方科技创新路径与保障机制，进而加快军民融合的步伐。2017年习总书记在十二届韧带五次会议中明确指出，要积极调动各方力量，加快构建军民融合创新体系，为强军富国奠定坚实的基础。在党的方针路线指引下，军民融合创新发展进程不断推进。由此可见，将法治作为指引与保障，推进军民融合规范发展、深入发展是社会主义法治建设的必然要求，更是开创军民融合新篇章的客观要求。所以，军民融合创新发展必须要将军民融合法律体系的建设作为前提，这就要求紧紧围绕着军民融合这一战略主题加快融合立法、综合立法，冲破现存军民融合法律的局限，尽快构建起适应新时代的军民融合法律体系。

2 军民融合法制建设的路径探索

2.1 明确军民融合法律的定位

何谓融合？以所无产阶级革命导师恩格斯的思想去诠释就是将诸多力量融合到一起，打造新生力量。社会发展实践中，需求的力量是无限的。从法治建设实践这一维度来看，判定某一立法活动的机遇是否成熟，要综合分析需求、共识、现实以及经验方面的因素：第一是要看社会发展中是否存在着立法的需求，这一需求是否属于全民、全社会的共性需求;第二，要看决策层是否已经对于立法活动产生了共识;第三是要看在现有法律系统中，这一法律体系是否具有不可替代的价值作用，需求的新法是否与上位法、下位法紧密对接;第四，就是要看这一活动是否具备成熟的国际经验值得借鉴参考。从军民深度融合的视角审视，习近平总书记在十三届全国人大一次会议上提出的军事法治系统必须要包括军民融合法律，强调服务于备战、改革、官兵的军事法律法规，而满足这一要求的就是军民融合法律。这深刻表明现阶段我国构建军民融合法律体系的立法条件已经基本成熟。而军民融合法律体系建设的过程中，要解决的首要问题就是定位问题。

第一，性质定位。十九大指出从如今到2020年是我国全面建设小康社会的决胜阶段，必须要深化落实军民融合发展战略，实现富国强军的辩证统一，坚持共产党的同意领导与综合部署，优化顶层设计，继续推进改革与创新，加大国防科技的变革力度，进而打造出军民融合的战略格局。如今军民融合向着更深、更广的领域渗透，所以军民融合法律必然是推动军民融合深化落实的“龙头”法律。其位阶顶要成为全国人大的基本法是，其中要明确军民融合的基本原则，要对这项战略实施过程中多元化主体的利益整合过程中的法律责任、行为以及关系做出明确部署。

第二，需求定位。从国际的视角来看，世界上并不存在两种完全雷同的制度系统，某种制度的出现必然依托特定的政治环境以及历史环境，而不是定于一尊，更不能照抄照搬其他国家和地区的经验与模式。中国特色的军事领导机制决定我国在构建军民融合法律体系的过程中，可以适当借鉴美国、日本等国家的成熟经验，但是更重要的是要结合国情与发展趋势去打造具有中国特色的军民融合法律系统。与世界其他国家军民融合发展进程相比较来看，美国、日本80%-90%的国防装备都来源于地方企业，一些地方企业为工业组织提供了现代化的设备与装备，从而贡献了惊人的价值。在我国国防工业建设的过程中，如果去借鉴地方企业的先进发展理念，就可以更好的实现集约高效的发展目标。从我国目前发展实际情况来看，国防工业民参军的门槛相对较高，军事工业市场依旧有待于进一步开发;我国国防工业发展实践中对于资源的统筹与共享力度不足，在创新的过程中遭遇诸多瓶颈，所以需要有效借鉴民营企业的经验;对于社会资本利用方面，如军用住房的商业化出租等也需要进一步发展，投资以及监管系统仍需进一步完善;军工企业的开发研究以及生产都是自成体系，这就导致军民两用的科学技术转化以及应用存在不足，所以在未来的发展实践中，需要进一步实现军工企业与民营企业的合作;对于军事人才的培养力度不足，这在一定程度上制约了国防工业融合发展的步伐。从实践的角度来看，随着需求的生成问题也会随之出现，如何进一步满足我国军队发展的需求，通过相关错失去有效解决需求中的问题，是建设军民融合法律过程中面临的挑战和亟待解决的问题。

第三，内容定位。军民融合法律应该也必须是全新的顶层设计模式以及法治建设过程中的立法实践，是深化落实军民融合战略过程中对于人力、物力、财力以及信息的综合考虑与优化配置。正如十九大中所要求的，要构建起一体化的国家战略系统，继续完善军民融合过程中的法律与制度体系，构建现代化的、可持续发展的现代化国防机制，组建高效的退役军人管理服务机构，明确各主体的法律责任，切实维护军属的合法权益，为武警部队改革等提供有利的法律依据。

2.2 强化宪法基础，做好顶层设计

在社会主义法制建设的过程中，宪法始终是国家的根本大法，无论在何种法律制度构建与实施的过程中宪法始终居于核心位置，是国家一切法律法规的制定依据。军民融合是我国宪法体系中的重要内容。就目前发展来看，宪法针对国防以及军事的领导机制、武装力量的使命与职责都做出了明确的阐释，这为军民融合的深化落实奠定了坚实的基础、提供了规范的指导。然而，我们也必须看到在宪法文本中依旧存在与军民融合的需求不相符的问题，如何进一步明确国家机构的职责与权利，构建起统一化、权威性、高效率的军民融合管理体系，打造稳健严肃的军民融合领导组织与协调机制，这些与军民融合深度发展的顶层设计问题依旧有待完善。只有做好这些基本保障，构建现代化的军民融合法律系统才具备了最坚实的宪法基础，实现军民融合法治化发展才能得到科学的立法保障。而最重要的就是要在宪法层面实现对国防权利配置机制的进一步优化，这一实践工作将会对军民融合战略的推进落实发挥重要意义。结合军民融合法律的顶层设计，有效利用法治化思维与方式继续推进低位阶法律法规的保障作用，积极鼓励与引导地方结合中共中央的相关指示与路线指引去制定法规制度，对之前的配套法规进行及时的革新与清理，例如针对经济动员、国防交通、军事物资采购与物流等法规的变革，从而推动军民融合法律法规的立改废释，进而构建起协调化、统一化的军民融合法律体系，实现军民融合法律的系统化构建。

3 结论

综上所述，加快军民融合法律系统构建步伐是深化落实与推动军民融合的需求，也是实现富国强军目標的要求。如何进一步明确国家机构的职责与权利，构建起统一化、权威性、高效率的军民融合管理体系，打造稳健严肃的军民融合领导组织与协调机制，这就要求我们应该从内容、需求、性质几个维度明确军民融合法律的定位，并做好顶层设计，推进军民融合法律的构建。

（作者单位：国防大学政治学院军队司法工作系审判教研室）