京津冀协同发展视域下河北省养老服务面临挑战及发展建议

刘晓静 张向军 谢秋实

摘 要：河北省人口老龄化高于全国平均水平，其养老服务面临资金瓶颈、医养结合存在现实障碍、养老服务人才短缺、养老服务供需矛盾突出方面的挑战。为此，政府应该加大财政补贴并拓宽投融资渠道、发展医养护结合模式以方便老年人养老与就医、加大养老服务护理、管理和评估人才培养力度、建立以居家社区养老为重点的养老服务体系。

关键词：京津冀协同发展;养老服务;财政补贴;医养护结合;均等化

中图分类号：C913.6 文献标识码：A  文章编号：1005-6378（2019）01-0139-07

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2019.01.019

2016年通州行政副中心与2017年雄安新区的建立合力促成了京津冀协同发展的提速。2017年12月8日，京、津、冀、蒙四地民政厅印发《京津冀區域养老服务协同发展实施方案》对加快京津冀养老服务协同发展，推动《京津冀养老工作协同发展合作协议》落地实施，实现京津冀区域在养老服务领域的政策衔接、资金互认、标准互通、监管协同将发挥着具体指导作用，也对促进京津冀养老服务基本服务均等化，推动区域养老产业升级产生积极影响①。笔者在对河北省养老服务实地调研的基础上，分析河北省养老服务面临的挑战，进而提出河北省养老服务业发展的政策建议。

一、河北省人口老龄化与养老服务业发展情况

（一）河北省人口老龄化现状

2010-2014年，河北省老龄人口在总人口中的比例呈现增加趋势，截至2015年，“60岁以上的老年人口约为1 074万，占总人口的14.7%，老龄化率高于全国平均水平，养老服务体系建设任务十分繁重”[1]。“根据‘六普数据推算，2016年，全省60岁以上的老年人为1 267万，占全省人口比重为17.06%;65岁以上老年人为805万，占全省人口比重为10.8%”[2]。根据河北省统计局抽样调查测算，从2010年到2017年，河北省老年人口具体统计情况见图1和图2。

截止到2017年年底，河北省总人口为7 519.52万，60岁以上老年人口总数为1 332.46万人，占总人口的比重为17.72%。65岁以上老年人口总数为845.95万人，占总人口比重为11.25%。河北省人口老龄化形势严峻，从2010年到2017年河北省老年人口持续增加，60岁以上老年人从2010年的934万人增加到2017年的1 332.46万人，占总人口比例也从2010年的13%增加到2017年的17.72%;65岁以上老年人从2010年的592.75万增加到2017年的845.95万，占总人口比例由8.24%增加到2017年的11.25%。就全国而言，到2017年年底，中国60岁以上老年人口占总人口比例为17.3%。河北省人口老龄化程度高于全国情况，河北省养老服务任务艰巨。

（二）河北省养老服务业发展情况

近年来，河北省政府加大了对养老服务业的支持力度，“近五年，河北省各级财政共筹集资金30 多亿元支持公办养老机构建设，其中省财政投入近3亿元”[3]。在新时期，适应人口老龄化现状，河北省养老服务业得到了一些发展。从提供养老服务的主体来看，养老服务分为机构养老与居家社区养老两大方面。从居家社区养老来看：设立居家社区养老服务站，满足老年人的多种需求;社区“一站式”办事大厅及相关活动为老年人提供公共服务;搭建居家养老服务平台，开展政府购买服务;发展医养结合养老服务中心，为困境老人开展服务。从机构养老来看：发展公办敬老院，满足五保老人需求;财政投入与社会公益并举，完善养老机构;注重人员技能培训，提升专业护理能力;加强内部管理，巧用老人自身资源;秉持以德治院理念，推崇管家服务模式;坚持养文结合理念，探索“以文养老”模式;建立并逐步完善安全运营长效监管机制等。

通过政府对养老服务业税收及其他方面的政策优惠，河北省养老机构数量有所增加，居家社区养老服务也得到一定程度发展，农村幸福院有了较快发展，“2011-2013 年，省财政安排专项奖补资金超过1亿元，对全省完成建设任务的2.5万个幸福院进行了奖补”[1]。2013年以来河北农村互助幸福院逐渐发展，其中被称为全国农村互助养老典型的邯郸肥乡区实现了农村互助幸福院全覆盖。沧州市运河区建设了农村互助幸福院，院内结合本村实际，建有文娱活动室、日间照料室、医疗保健室、图书阅览室、厨房、卫生室等功能分区，为农村留守、空巢、独居等老人提供生活和精神方面的互助服务。2016年3月，为推进城乡发展一体化，提升农村公共卫生服务和养老服务水平，实现卫生和养老资源有序共享，在农村幸福院基础上，河北提出了建设“农村颐养园”概念，探索农村医养结合的养老新模式。

二、京津冀协同发展给河北省养老服务业带来的挑战

（一）养老服务发展面临资金瓶颈

资金短缺是制约养老机构发展的瓶颈，河北省在资金投入上还存在较大缺口，根据张乙喆， 姚雪超2017年对河北省11个城市和18个乡镇养老机构的调查显示：“80家养老机构中有67家处于运营资金紧张且勉强维持运营的困境中。”[4]河北养老服务业发展的资金来源主要依靠地方政府投入。“从中央和地方投入的资金比重来看，地方政府投入超过了95%，基本负担着养老服务业的主要支出”[5]。近几年来由于地方政府财政支出压力不断增大，中央对地方政府债务限额等原因，政府财政对养老服务业支持力度明显不足。因财政资金不足，河北省从社会福利彩票收入中提取公益金补贴养老服务业，成为其资金重要来源。根据《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》规定：发展养老服务各地可以利用50%的地方福利彩票公益金。随着老年人人数逐渐增加，福利彩票公益金比例要加大，但河北省各地区实际投入还没有达到这个标准。由于资金短缺，有的县民办养老机构和居家社区养老服务中心运营补贴缺乏，“已建立养老机构建设运营补贴制度的补贴标准普遍偏低”[6]。养老服务运营补贴缺乏导致了社会力量进入养老服务领域的积极性不足。

3.拓宽投融资渠道。养老服务业本身投资回报周期长、利润低、风险大，社会资本投资养老服务业缺乏动力。河北省必须努力破除制约养老服务业发展的障碍，引导民间资本流向养老服务业。鼓励保险资金投资养老服务领域，开辟基金会、慈善团体等多元化融资渠道等，政府应大力引导民间资本进入养老服务业，减轻政府的财政负担，拓宽民间资本投资渠道，培育新的经济增长点。2017年9月，河北省已出台政策全面放开养老服务业，放宽准入条件，建立养老服务的市场价格形成机制。河北省政府在养老服务中还要拓宽投融资渠道，发挥市场作用，减轻政府负担，弥补财政不足。

（二）发展医养护结合模式

1.加强基层医疗卫生机构与养老服务融合。2018年11月28日，李克强总理召开国务院常务会议部署发展养老产业，推进医养结合，这对促进河北省医疗卫生机构与养老机构合作，提高养老服务质量是利好的消息。河北省医疗保障局的建立对推进医保管理体制改革和加强整体老年医疗卫生工作都具有深远影响。京津冀一体化的发展中，河北省基层医疗卫生工作在与养老服务融合发展中处于弱势地位。国家医保局组建后，京津冀地区应尽快组建医联体，借助北京和天津大医院的医疗卫生团队，鼓励有条件的京津医院与河北基层医疗卫生机构建立长期合作的关系，以自身的医疗条件开展医护培训、双向转诊等服务，推进基层医疗卫生体系的发展，满足老年人医疗卫生方面的需求。可以推动河北省大医院的医生每隔一段时间到农村或者基层做诊，让基层老年人得到更加优质的医疗资源;助推河北省基层全科医生的培养，鼓励全科医生为基层老年人提供签约服务，为基层医疗卫生事业的发展提供后备力量。

2.试行护理保险制度。2017年北京市启动政策性长期护理保险试点。河北省可以考虑选择具有较强实力的养老产业集团来试行护理保险，激发市场活力，助推护理保险试行，例如仁爱养老集团正在积极申请试行护理保险试点。长期护理保险試点的过程中，支持鼓励市场和社会力量办护养院、护理院，将卫生部门批准成立的医疗服务机构和具备一定医疗资质的护理机构纳入职工和居民住院及门诊医保定点单位，以解决部分医疗机构、护理机构运营资金困难的局面。随着护理保险地推进，时机成熟时把护理保险纳入社会保险范围，为有护理需求的老年人提供资金和照顾服务方面的制度保障。“应尽快建立由个人、家庭、社会、政府合理分担的长期照料护理体系，并加强对老年人照料需求的精准化、动态化评估”[8]。

（三）建立以居家社区养老为重点的养老服务体系

1.推进居家养老服务中心建设。居家社区养老服务是为居家老人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的最基本的养老方式，“在国家发展养老服务业中，应当优先发展居家养老服务”[9]。为河北省居家社区养老服务发展提出以下3点建议：一是建立健康医疗服务体系。《北京养老产业蓝皮书（2016）》显示高达82%的老人患有慢性病，老年人对医疗、护理需求增加。居家养老服务中心要满足老年人医疗卫生服务方面的需求，预防老年人疾病，建立老年人健康生活档案;二是建立基本生活服务体系。了解不同层次老年人对养老服务的具体需求，从而根据这些需求，制定具体的行动方案。当地部门要有专门人员每周通过电话回访和实地走访形式了解老年人需求的变化情况，并通过社区工作人员、志愿者等群体为老年人提供急需的养老服务;三是建立精神慰藉服务体系。居家社区养老服务在精神慰藉服务方面要以提高老年人生活质量为目标，通过开展家庭生活、心理咨询、心理保健、退休赋闲等各种丰富多彩的活动，调适老年人的身心状况，提高其晚年幸福指数。

2.开展政府购买居家社区养老服务。河北省政府在购买居家社区养老服务方面发展缓慢，为此需要适时推进居家养老服务平台建设，服务内容涉及生活照料服务、家政服务、精神慰籍服务、康复保健服务、紧急救助服务和其他服务等。运用互联网技术建立起详实的社区“老年信息数据库”，建立起信息化、智能化的呼叫系统。化解社区内居家养老服务的难题，开展政府购买服务是可行的道路，为此，需要培育居家社区养老服务的服务主体，满足老年人日益增长的物质文化生活需求。社区也可以向老年人的家庭成员购买服务，提升老年人的生活质量。

3.分类推进社会化养老机构建设。针对不同经济状况的老年群体，可建设3类不同档次、不同价位的社会化养老机构：第一类，民政办的民政事业服务中心。这类养老机构主要面向“五保”老人和经济条件困难的老年人，体现政府的兜底责任。河北省要保证民政事业服务中心资金的供给，从而为提高老年人的生活质量奠定基础。第二类，面向中等收入群体的一般养老机构。第三类，面向较高收入群体的高档养老机构。推进社会化养老机构的建设，可以探索建立公办民营模式，并出台养老机构扶持政策，对社会力量兴办福利机构进行资助。

（四）促进养老护理员、管理人员及评估人才的发展

1.营造尊重护理员的良好氛围并采取激励机制。要尊重养老护理人员，不能认为养老护理就是伺候人的职业;建议政府通过岗位补贴、职业资格补贴、社会保险补贴等方式改善养老护理人员的就业环境，促使从事养老服务的人才得到应有的经济待遇，吸引更多的专业养老护理人员走上岗位。政府发挥养老服务业促进就业的作用，除了提高养老护理人员的经济待遇，还要搭建面向京津冀地区养老服务人才的信息平台，促进有资质的养老专业护理人才在京津冀地区流动;社会力量举办的医养结合机构，根据投资规模，合理核定医疗技术岗位、护工岗位和一般服务性的岗位，并通过政府购买服务的形式予以基本保障。

2.加大养老服务专业技术和管理人才的培养培训力度。河北省财政应列出专项资金，用于培训医养结合机构中的医生、护士，特别是老年照护专业技术人才的培养力度;学校应重点培养专门从事养老服务的大中专毕业生，培养其走上养老服务管理岗位，并给予相应岗位培训及待遇;养老机构内设医疗机构及其医护人员在资格认定、职称评定、技术准入等方面，与其他医疗机构同等对待，激发医护人员的工作热情和积极性;注重基层养老服务人才的培养，河北省政府定期开展养老服务技能培训，为农村和基层社区培养从事养老服务的专业技术人才和管理人才。

3.加大对医养结合机构评估人才的支持力度。医养结合养老机构的评估离不开养老和医疗方面专业的评估人才，这些评估人才可以是高校研究养老服务的专家学者，也可以是医院资深的医疗服务专业人士。发挥第三方评估的作用，调动专业评估人员在养老服务和医疗卫生服务方面的专业优势，为提高河北省养老服务水平和质量保驾护航。发展养老服务要加快形成护理院、医院、养老院等医养护机构服务绩效考核体系，通过开展第三方评估，鼓励评估结果优秀的医养结合机构享受及时、高水平的运营补贴、并承接更好的政府购买的项目;开展养老服务督查工作，加强医养结合机构监督;推进养老服务领域的社会组织建设，加强行业自律监管;联合有关部门持续开展养老院消防安全专项整治，加大消防改造投入力度，保障老年人的生命安全。

京津冀协同发展视域下，京津冀三地要做好养老服务发展规划，从三地养老服务整体发展综合考虑，整合三地人、才、物等各种资源，进行三地老年人的需求调研，针对不同层次的老年人，满足其日益多样化的养老需求，建立大的养老产业观，实现医养融合，建立居家社区为重点的养老服务体系建设，实现养老地产、养老金融、养老旅游等产业融合发展，最终实现京津冀养老服务协同发展提升河北省养老服务水平的国标。

[参 考 文 献]

[1]孙伊凡.河北省支持社会养老服务业发展的财政政策：进展与方略[J].河北学刊，2015（1）：222-223.

[2]高瑞艳.河北省人口老龄化现状及对策分析[J].科技经济导刊，2017（8）：121-123.

[3]刘晓静，张继良.中国养老服务体系建设的理念、路径及对策[J].河北学刊，2013，33（2）：123-127.

[4]张乙喆，姚雪超.关于河北省养老服务产业的融资问题及对策研究[J].纳税，2017（21）：100-101.

[5]曹立前，尹吉东.供给侧改革下养老服务业发展研究[J].河北大学学报（哲学社会科学版），2018，43（1）：107.

[6]孙洁.养老服务设施布局亟须解决五个问题[N].中国经济时报，2017-04-19（05）.

[7]周蕙心.河北省社会养老服务机构的发展困境与对策研究[J].北方经济，2016（8）：56-58.

[8]孙鹃娟，冀云.中国老年人的照料需求评估及照料服务供给探讨[J].河北大学学报（哲学社会科学版），2017，42（5）：129.

[9]全国人大内务司法委员会调研组.关于应对人口老龄化与发展养老服務的调研报告[J].社会保障评论，2017（1）：8.

【责任编辑 吴 姣】